Fachbeiträge

I. Thesen der Autorin

1. Der Anspruch auf Nachteilsausgleich für behinderte Menschen ist eine wesentliche Voraussetzung für die Teilhabe an Bildung und Beruf.
2. Um den Nachteilsausgleich im Prüfungsrecht prüfungsorientiert zu gestalten, sollte auch eine Kombination verschiedener Maßnahmen erwogen werden.
3. Aufgrund der oftmals zeitnah bevorstehenden Prüfung ist  es sinnvoll, zur Realisierung des Anspruchs auf Nachteilsausgleich auch den einstweiligen Rechtsschutz zu nutzen.

II. Wesentliche Aussagen der Entscheidung

1. Der Nachteilsausgleich hat sich an der konkreten Behinderung und der jeweiligen Prüfung zu orientieren.
2. Sofern ein für alle Prüfungsfälle exakt zutreffender Ausgleich nicht bestimmbar ist, sind in Einzelfällen Kompensationsdefizite ebenso wie eine Überkompensation möglich und hinzunehmen.

III. Der Sachverhalt

Der Kläger studiert seit Wintersemester 2011/2012 Informatik (Bachelor) an der beklagten Hochschule und beantragte bereits zu Beginn des Studiums zum Ausgleich seiner Lese- und Rechtschreibstörung (Legasthenie) für alle Prüfungen im Rahmen seines Studiums eine Prüfungszeitverlängerung von insgesamt 50 Prozent je schriftlicher Prüfung. Die beklagte Hochschule gewährte ihm daraufhin als Nachteilsausgleich die Verlängerung der Bearbeitungszeit von 10 Prozent. Eine weitergehende Verlängerung der Bearbeitungszeit, welche der Kläger im Februar 2012 beantragte, lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 19. April 2012 ab. Daraufhin erhob der Kläger Klage vor dem Verwaltungsgericht. Das Gericht holte ein Sachverständigengutachten ein, in welchem eine deutliche Erhöhung der Lesezeit um mindestens 40 Prozent, bei schwierigen Texten um 50 Prozent empfohlen wurde. Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit Urteil vom 24. November 2015 ab. Hiergegen wandte sich der Kläger mit der Berufung vor dem Verwaltungsgerichtshof und verfolgte weiterhin eine Prüfungszeitverlängerung von 50 Prozent für schriftliche Prüfungsarbeiten.

Zwischenzeitlich erließ die beklagte Hochschule am 9. Dezember 2015 einen Bescheid, mit welchem dem Kläger eine Bearbeitungszeitverlängerung für schriftliche Prüfungsleistungen von 25 Prozent zugestanden wurde. Darüber hinaus würden die Aufgabentexte klar gegliedert und strukturiert auf weißem Papier mit der Schriftgröße 16 Pt. erstellt und die Prüfungen jeweils in einem gesonderten Raum durchgeführt.

IV. Die Entscheidung

Mit Urteil vom 19. November 2018 hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (VGH München) die beklagte Hochschule dazu verurteilt, dem Kläger die Bearbeitungszeit um 40 Prozent zu verlängern. Im Übrigen hat der Gerichtshof die Klage abgewiesen.

Nachdem der Verwaltungsgerichtshof (VGH) aufgrund des ärztlichen Gutachtens eine Behinderung[1] bejaht hat, stellte er einen Anspruch des Klägers auf einen Nachteilsausgleich gemäß § 5 Abs. 1 S. 1 der bayerischen Rahmenprüfungsverordnung für die Fachhochschulen (RaPO) fest. Ein Anspruch auf den Nachteilsausgleich bestehe jedoch nur, soweit dies zur Chancengleichheit erforderlich sei. Hierbei dürfe der Nachteilsausgleich grundsätzlich nicht zur Überkompensierung von Prüfungsbehinderungen und damit zur Verletzung der Chancengleichheit der anderen Prüfungsteilnehmer führen. Eine Verlängerung der Bearbeitungszeit bei schriftlichen Prüfungen und Klausuren von 40 Prozent sei erforderlich, aber auch ausreichend. Dies treffe auf alle Prüfungs- und Klausurtypen zu, unabhängig von weiteren Maßnahmen zum Ausgleich des Nachteils. Eine für alle Fälle exakt zutreffende Verlängerung der Bearbeitungszeit lasse sich zwar nicht bestimmen, so dass durch eine pauschale Bearbeitungszeitverlängerung hier Kompensationsdefizite oder auch eine Überkompensation möglich seien. Diese hält der VGH im vorliegenden Fall jedoch für unbeachtlich, da in Anbetracht der unterschiedlichen Aufgabenstellungen während des Studiums ein Ausgleich erfolge.

V. Würdigung/Kritik

Dieses erfreuliche Urteil des VGH München zeigt, wie wichtig prüfungsorientierte Nachteilsausgleiche und deren rechtzeitige Beantragung sind und soll zum Anlass genommen werden, einige wichtige Punkte des Anspruchs auf Nachteilsausgleich im Prüfungsrecht hervorzuheben.

1. Nachteilsausgleich heißt nicht Überkompensation oder Bevorzugung

Eine allgemeine Definition des Nachteilsausgleichs findet sich in § 209 SGB IX, wonach Nachteilsausgleiche Vorschriften für Hilfen für behinderte Menschen zum Ausgleich behinderungsbedingter Nachteile oder Mehraufwendungen sind. Nachteilsausgleiche müssen hierbei so ausgestaltet sein, dass sie unabhängig von der Ursache der Behinderung (sog. Differenzierungsverbot) der Art oder Schwere der Behinderung Rechnung tragen (sog. Differenzierungsgebot).[2] Ein Nachteilsausgleich ist keine Bevorzugung behinderter Menschen. Der ursprünglich im früheren Schwerbehindertengesetz gewählte Begriff der „Vergünstigungen“ wurde 1986 in Nachteilsausgleich geändert, um dem Eindruck vorzubeugen, es handele sich um Privilegien für schwerbehinderte Menschen.[3] Nachteilsausgleiche finden sich in einer beachtlichen Zahl von Rechtsvorschriften (neben dem SGB IX und den Rechtsverordnungen zum SGB IX insbesondere in vielen Bereichen des Steuerrechts, des Straßenverkehrsrechts oder im Kindergeldrecht[4]). Der Anspruch auf einen Nachteilsausgleich, wie ihn die bayerische Rahmenprüfungsverordnung für die Fachhochschulen für Prüfungen vorsieht, betrifft somit nur einen Bereich des Nachteilsausgleichsrechts.

2. Nachteilsausgleiche im Prüfungsrecht

a) Grundsatz der Chancengleichheit

Insbesondere vor dem Hintergrund der stark gestiegenen Zahl der Studierenden mit studienerschwerenden gesundheitlichen Beeinträchtigungen in den letzten Jahren,[5] stellen Nachteilsausgleiche bei Hochschulprüfungen einen besonders wichtigen Aspekt der Sicherung der Teilhabe an Bildung dar.[6] Der Nachteilsausgleich ist hierbei ein Teil der angemessenen Vorkehrungen, wie sie in Art. 24 Abs. 5 UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) für den Bildungsbereich vorgesehen sind. Das heißt, sie sind gemäß Artikel 2 Abs. 4 UN-BRK notwendige und geeignete Änderungen und Anpassungen, die keine unverhältnismäßige oder unbillige Belastung darstellen und die in bestimmten, individuellen Fällen vorgenommen werden müssen, um zu gewährleisten, dass der jeweilige behinderte Mensch gleichberechtigt mit anderen alle Menschenrechte und Grundfreiheiten genießen oder ausüben kann.

Das Recht auf einen Nachteilsausgleich in Prüfungen wird von der Rechtsprechung aus dem Grundsatz der Chancengleichheit aus Artikel 3 Abs. 1 GG i. V. m. dem Grundrecht der freien Berufswahl aus Artikel 12 Abs. 1 GG hergeleitet.[7] Insbesondere der durch Artikel 3 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich verbürgte Grundsatz der Chancengleichheit, dem im Prüfungsrecht besondere Bedeutung zukomme, verlange, Behinderungen eines zu Prüfenden, die außerhalb der in der Prüfung zu ermittelnden wissenschaftlichen Leistungsfähigkeit liegen, ausnahmsweise auch durch besondere Prüfungsbedingungen zu kompensieren.[8] Nur wenn Prüfungsordnungen keine Nachteilsausgleiche regeln, können zu Prüfende sich gegenüber der (Hoch-)Schule unmittelbar auf den Grundsatz der Chancengleichheit aus Artikel 3 Abs. 1 i. V. m. Artikel 12 Abs. 1 GG bzw. den jeweiligen Landesverfassungen berufen (bei Behinderung ist stets auch Artikel 24 Abs. 5 UN-BRK zu berücksichtigen). Die meisten (Rahmen-)Prüfungsordnungen enthalten heute – wie hier – jedoch Vorschriften zum Nachteilsausgleich für behinderte Studierende, zumeist sogar mit einer beispielhaften Aufzählung von möglichen Ausgleichsmaßnahmen.[9] Der VGH München betont, dass um die Chancengleichheit zu wahren, der Ausgleich den Nachteil nicht „überkompensieren" dürfe, da sonst die Chancengleichheit der anderen Prüfungsteilnehmenden beeinträchtigt wäre.[10] Dementsprechend müssen die Prüfungsmodifikationen einen gleichwertigen Leistungsnachweis ermöglichen, d.h. Prüfungsniveau und -inhalt dürfen nicht abgesenkt werden. Bei Legasthenie käme eine Nichtbewertung von Rechtschreibfehlern nach der Rechtsprechung z.B. allenfalls dann in Betracht, wenn die sprachliche Richtigkeit vorliegend nicht prüfungsrelevant wäre.[11]

b) Ausgleichsmaßnahmen grundsätzlich individuell und prüfungsorientiert

Ein wichtiger Punkt, den der VGH München hervorhebt ist, dass der Nachteilsausgleich grundsätzlich behinderungs- und prüfungsorientiert sein muss.[12] Aufgrund der Heterogenität von Behinderungen wird sich ein Nachteilsausgleich in der Tat kaum pauschalieren lassen. „Globale" Nachteilsausgleiche durch Prüfungsbehörden wie z.B. der Bearbeitungszeitverlängerung für sämtliche Prüfungen im Laufe des Studiums - wie der VGH München im oben erläuterten Fall anmerkt – können in manchen Fällen auch  zu einer „Überkompensation“ führen. Dies ist dennoch mit der Chancengleichheit vereinbar, denn es wird auch Prüfungen geben, bei denen diese Bearbeitungszeitverlängerung den Nachteil nicht hinreichend kompensiert. Zwar kann die Form des Ausgleichs auch prüfungsorientiert für jede einzelne Prüfung beantragt werden, jedoch ist die Beantragung eines „globalen“ Nachteilsausgleichs für alle im Studium anstehenden Prüfungen grundsätzlich empfehlenswert, um Studienzeitverlängerungen durch einen eventuellen Rechtsstreit vorzubeugen. Wichtig ist dabei – um gerade verschiedene Prüfungskonstellationen abzufangen und hier auch das Risiko einer nicht ausreichenden Kompensation zu minimieren –, wenn notwendig, eine Kombination mit weiteren Maßnahmen zu wählen, so wie dies vorliegend die beklagte Hochschule in ihrem Abhilfebescheid mit der Genehmigung weiterer Maßnahmen (klare Gliederung und Strukturierung der Aufgabentexte auf weißem Papier mit der Schriftgröße 16pt.) getan hat. Dies ist auch sinnvoll, weil die Schreibzeitverlängerung zumeist nur einen Teil der möglichen Nachteile auffängt. Gerade die bessere Strukturierung von Aufgaben ist ein wichtiges (zusätzliches) Mittel. Welcher Ausgleich eine ausreichende Kompensation bietet, ist nicht immer leicht festzustellen. Auch tun sich die Prüfungsämter und Prüfungsausschüsse der Hochschulen hier (noch) schwer.[13] Abhilfe kann in schwierigen Fällen auch ein sog. Freiversuch für eine Prüfung bringen, um die Wirksamkeit der Ausgleichsmaßnahme zu testen.[14]

c) Anspruch auf Nachteilsausgleich auch in der Berufsbildung

Das Berufsbildungsrecht verlangt ebenfalls eine behinderungsrechte Gestaltung der Ausbildung und Prüfung, so dass auch behinderte Auszubildende einen vergleichbaren Anspruch auf Nachteilsausgleich haben. Alle regulären Ausbildungs- und Prüfungsordnungen müssen gemäß § 65 BBiG[15] und § 42l HwO die besondere Situation behinderter Auszubildender berücksichtigen. Beispielhaft zählt der Gesetzgeber auch hier verschiedene Ausgleichsmaßnahmen auf: die zeitliche und sachliche Gliederung der Ausbildung, die Dauer von Prüfungszeiten, die Zulassung von Hilfsmitteln, die Inanspruchnahme von Hilfsleistungen Dritter wie Gebärdensprachdolmetscher/-innen[16] für hörbehinderte Auszubildende.[17] Das Bundesinstitut für Berufsbildung hatte bereits in seinen 1985 veröffentlichten Empfehlungen zur Anwendung des Nachteilsausgleichs in Zwischen-, Abschluss- und Gesellenprüfungen besonders empfohlen, schon im Rahmen der Zwischenprüfung Ausgleichsmaßnahmen „zu erproben“.[18]

Die Betriebsparteien können zusammen mit den Schwerbehindertenvertretungen in Inklusionsvereinbarungen nach § 166 Abs. 3 Nr. 4 SGB IX weitere Einzelheiten für die Ausbildung behinderter Menschen regeln;[19] weitergehend kann der Betriebsrat unter Beteiligung der Schwerbehindertenvertretung sein Mitbestimmungsrecht nach § 98 Abs. 1 BetrVG[20] für solche Regelungen nutzen.[21]

3. Verfahren und Rechtsschutz

Ein Nachteilsausgleich setzt einen rechtzeitigen (schriftlichen) Antrag bei der zuständigen Prüfungsbehörde inklusive der Nachweise der Behinderung bzw. gesundheitlichen Einschränkung und der sich dadurch ergebenden konkreten prüfungsrelevanten Auswirkungen voraus. Die Einzelheiten bezüglich Form und Frist regelt die jeweilige Prüfungsordnung. Der Nachweis kann hierbei nicht nur durch ärztliche Atteste oder Gutachten erbracht werden; auch solche von approbierten psychologischen Psychotherapeuten eignen sich als Nachweis. Darüber hinaus sind (unterstützend) Behandlungsberichte von Krankenhaus- und Reha-Aufenthalten, Stellungnahmen von Reha-Trägern oder Bewilligungsbescheide von Trägern der Eingliederungshilfe, Schwerbehindertenausweis bzw. Feststellungsbescheid des Versorgungsamtes oder auch eine Stellungnahme der oder des Behindertenbeauftragten der Hochschule als Nachweise möglich.[22] Bei Vorliegen der Voraussetzungen besteht für behinderte Studierende zwar ein Anspruch auf Nachteilsausgleich, jedoch in der Regel kein Anspruch auf eine bestimmte Maßnahme. Die Entscheidung der Prüfungsbehörde stellt regelmäßig einen Verwaltungsakt dar, gegen den bei (Teil-)Ablehnung des Antrags  Widerspruch innerhalb eines Monats (§  70 Abs. 1 VwGO) eingelegt werden kann. Fehlt ein Hinweis auf diese Frist, so kann der Widerspruch innerhalb eines Jahres erhoben werden (§ 58 VwGO). Bei (Teil-)Erfolglosigkeit des Widerspruchs kann vor dem zuständigen Verwaltungsgericht mit der Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO (Versagungsgegenklage) die Aufhebung des ablehnenden Bescheids und gleichzeitig die Neubescheidung des Antrags i. S. d. Klägers beantragt werden.

Fazit

Laut der aktuellen Studie „best2-beeinträchtigt studieren" des Deutsches Studentenwerks von 2018 haben 65 Prozent der behinderten oder chronisch kranken Studierenden Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Ableistung von Prüfungen, jedoch haben weniger als ein Drittel von ihnen einen Nachteilsausgleich beantragt, oft weil ihnen die Anspruchsvoraussetzungen nicht bekannt waren.[23] Ratsam ist, – wie der Kläger im hier beschriebenen Fall – bereits zu Beginn des Studiums, auf jeden Fall so früh wie möglich, einen Nachteilsausgleich für während des Studiums anfallende Prüfungen zu beantragen, sobald die konkreten Prüfungsbedingungen bekannt sind. Denn nicht nur die Bearbeitung durch die Prüfungsbehörde und ggf. zu treffende Vorbereitungen für Ausgleichsmaßnahmen können einige Zeit in Anspruch nehmen. Auch kann es aufgrund eines eventuellen Rechtsstreits – im vorliegenden Fall dauerte allein das Berufungsverfahren drei Jahre! – zu Verzögerungen bei der Prüfungsablegung und somit im ungünstigen Fall bei der Ausbildung insgesamt kommen.[24] Aufgrund der oftmals nah bevorstehenden Prüfung ist in derartigen Fallkonstellationen nach Ablehnung des Nachteilsausgleichs durch die Prüfungsbehörde ein Antrag  im einstweiligen Rechtsschutz nach § 123 VwGO sinnvoll, um eine zeitnahe gerichtliche Entscheidung zu erwirken[25].

Wie der vom VGH München entschiedene Fall sehr anschaulich gezeigt hat, ist auch eine Kombination von Ausgleichsmaßnahmen möglich. Voraussetzung für das Finden und Überprüfen von geeigneten Ausgleichsmaßnahmen ist vor allem auch die Sachkenntnis bei der jeweiligen Prüfungsbehörde sowie ggf. das Vorhandensein von Beratungsangeboten. In Anbetracht der wachsenden Anzahl behinderter Studierender, sind hier Fortbildungen für Mitarbeitende von Prüfungsämtern und -ausschüssen sowie bei Auszubildenden der für Berufsausbildungen zuständigen Kammern unentbehrlich.

Beitrag von Dr. iur. Cathleen Rabe-Rosendahl, Zentrum für Sozialforschung Halle e. V. (ZSH)

Fußnoten:

[1] Siehe zur Einordnung von Legasthenie als Behinderung Langenfeld, RdJB 2007, 211 (213f); z.B. OVG Lüneburg v. 10.07.2008 – 2 ME 309/08, NVwZ-RR 2009, 68; VGH Kassel v. 03.01.2006 - 8 TG 3292/05, juris.

[2] Faber/Rabe-Rosendahl in Feldes/Kohte/Stevens-Bartol, SGB IX, § 209 Rn. 3.

[3] Vgl. Begründung zum Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Schwerbehindertengesetzes, BT-Drs. 10/3138 v. 03.04.1985.

[4] Vgl. die Übersicht über wichtige Nachteilsausgleiche und merkzeichenabhängige Nachteilsausgleiche bei Cramer-Ritz, § 126 Rn 4 ff; LPK-SGB IX/Dau, 5. Aufl. 2019 § 209 Rn. 9 ff; Minninger/Hinterholz/Westermann, Rechte behinderter Menschen, S. 131 ff.

[5] Nach der neuesten Erhebung des Deutschen Studentenwerks (2018) haben 11 Prozent der rund 2,8 Mio. Studierenden eine studienrelevante Beeinträchtigung, best2-beeinträchtigt studieren, Daten zur Situation von Studierenden mit Behinderung und chronischer Erkrankung, Deutsches Studentenwerk, 2018, abrufbar unter: https://www.studentenwerke.de/de/content/best2-beeintr%C3%A4chtigt-studieren. 2012: 137.000 Studierende, Quelle: Middenhoff et al., Die wirtschaftliche und soziale Lage der Studierenden in Deutschland 2016. 21. Sozialerhebung des Deutschen Studentenwerks, 2017, S. 26.

[6] Art. 24 Abs. 5 UN-BRK:

„Die Vertragsstaaten stellen sicher, dass Menschen mit Behinderungen ohne Diskriminierung und gleichberechtigt mit anderen Zugang zu allgemeiner Hochschulbildung, Berufsausbildung, Erwachsenenbildung und lebenslangem Lernen haben. Zu diesem Zweck stellen die Vertragsstaaten sicher, dass für Menschen mit Behinderungen angemessene Vorkehrungen getroffen werden.“

[7] Grundlegend: BVerwG v. 30.08.1977 – VII C 50.76, juris, Rn 13.

[8] BVerwG v. 29.07.2015 – 6 C 35.14, juris Rn. 19, NVwZ 2016, 1243

[9] Quapp, DVBl. 2018, S. 80 (81); SWK-Behindertenrecht/Golla, 2. Aufl. 2018, Stichwort Hochschule Rn. 8 ff.

[10] VGH München v. 19.11.2018 – 7 B 16.2604, juris, Rn. 19; st. Rspr., vgl. BVerwG v. 29.07.2015-6 C 35.14, juris, Rn. 16.

[11] VGH München v. 28.06.2012 – 7 CE 1 2.1324, juris, Rn. 20 (Bachelorprüfung); ablehnend für Abiturprüfungen: OVG Berlin -Brandenburg v. 16.06. 2009 – OVG 3 M 16.09, juris, Rn. 4; OVG Magdeburg v. 10.02.2014 – 3 M 358/13, juris, Rn. 14.

[12] VGH München v. 19.11.2018 – 7 B 16.2604, juris, Rn. 19.

[13] Eine Vielzahl von Beispielen findet sich im Handbuch Studium und Behinderung – Informationen für Studierende und Studieninteressierte mit Behinderungen und chronischen Krankheiten, Deutsches Studentenwerk, 2013, S. 104ff.

[14] Faber/Rabe-Rosendahl in Feldes/Kohte/Stevens-Bartol, SGB IX, § 209 Rn. 6.

[15] Nicht nur die subsidiären und praktisch nachrangigen Ordnungen nach § 66 BBiG: Splanemann, AiB 2006, S. 235, 237.

[16] Hier können die Reha-Träger und die Integrationsämter zur Organisation und Finanzierung verpflichtet sein: BSG 04.06.2013 – B 11 AL 8/12 R, SGb 2013, 465 m. Anm. Wendt; Busch in Feldes/Kohte/Stevens-Bartol, SGB IX, § 49 Rn. 41.

[17] Zur möglichen Verantwortung der BA für hörbehinderte Studierende: BGS 20.04.2016 – B 8 SO 12/14 R, SGb 2016, 342; ausführlich Nebe/Schimank, RP-Reha 1/2017, S. 16 ff; SWK-Behindertenrecht/Golla, 2. Aufl. 2018, Stichwort Hochschule Rn. 24.

[18] Empfehlung des Hauptausschusses des Bundesinstituts für Berufsbildung zur Berücksichtigung besonderer Belange Behinderter bei Zwischen-, Abschluss- und Gesellenprüfungen vom 24.05.1985, abrufbar unter: https://www.bibb.de/dokumente/pdf/empfehlung_066-belange_behinderter_in_pr_fung_139.pdf, 20.01.2018. Zu Kompensationsmaßnahmen in der Ausbildungspraxis siehe die Ergebnisse des Forschungsprojekt „Analyse der Prüfungsmodalitäten für Menschen mit Behinderungen“: Keune/Frohnenberg, Nachteilsausgleich für behinderte Prüfungsteilnehmerinnen und Prüfungsteilnehmer. Handbuch mit Fallbeispielen und Erläuterungen für die Prüfungspraxis, 2004.

[19] Feldes in Feldes/Kohte/Stevens-Bartol, SGB IX, § 166 Rn. 38.

[20] Zu den Möglichkeiten dieses Mitbestimmungsrechts, Hamm, AuR 1992, S. 326, 329.

[21] Faber/Rabe-Rosendahl in Feldes/Kohte/Stevens-Bartol, SGB IX, § 209 Rn. 8.

[22] Studium und Behinderung – Informationen für Studierende und Studieninteressierte mit Behinderungen und chronischen Krankheiten, Deutsches Studentenwerk, 2013, S. 98.

[23] Siehe Fn. 6, Studie best2 beeinträchtigt studieren, S. 3.

[24] Zur Frage langer und komplexer Verwaltungsverfahren als diskriminierende Barriere siehe die Stellungnahme des Ausschusses für die Rechte von Menschen mit Behinderungen gem. Art. 5 UN-BRK in der Sache Gröninger gegen die BRD, Punkt 6.2; zur Stellungnahme ausführlich: Nebe/Giese, RP Reha 2015, S. 55ff.

[25] SWK-Behindertenrecht/Golla, 2. Aufl. 2018, Stichwort Hochschule Rn. 12.