Fachbeiträge

I. Thesen[1]

Damit sich die Werkstätten-Mitwirkungsverordnung (WMVO) zu einem angewandten Recht entwickelt, ist eine interne wie externe Beachtung der Mitbestimmung und Mitwir­kung in Werkstätten für behinderte Menschen (WfbM) notwendig. Gerade für die Vermittlungsstellen, die Finanzierung der Werkstattratsarbeit und das Amt der Frauen­beauftragten kann eine außenstehende wissenschaftliche Begleitung einen Beitrag zu einer transparenten und objektiven Darstellung leisten. Eine wissenschaftliche Beglei­tung kann darüber hinaus Missstände, Untätigkeit sowie notwendigen Handlungsbedarf aufzeigen. Durch das Sichtbarmachen der tatsächlichen Gegebenheiten können die ver­antwortlichen Personen zum Handeln bewegt bzw. das Rechts- und Anspruchsbewusst­sein der Personen in einer Werkstatt vermehrt werden.

II. Stärkung der Sichtweisen von Menschen mit Behinderung durch institutionalisierte Interessenvertretungen

Zur Partizipation von Menschen mit Behinderungen im Sinne einer politischen Beteiligung bestehen verpflichtend vorgesehene Instanzen, die Vertreterinnen/die Vertreter oder Fürsprecherinnen und Fürsprecher der Personengruppe in aktive Rollen bringen und deren Ein­beziehung in gewissen Angelegenheiten verbindlich vorsehen, beispielsweise in Form von kommunalen Beauftragten für die Belange von Menschen mit Behinderungen[2] oder Schwerbehindertenvertretungen in Betrieben[3] des allgemeinen Arbeitsmarkts. Ansätze wie gewählte Bewohnervertretungen, die seit der Föderalismusreform 2006 landesrechtlich geordnet sind[4], Werkstatträte oder die neu eingeführten Frauenbeauftragten[5] in WfbM können dem Behindertenhilfesystem zudem die Chancen bieten, fachliche Prinzipien der Selbstbestimmung und der partnerschaft­lichen Zusammenarbeit auf Augenhöhe in konkreten Formen umzusetzen.

Ungeachtet der Kritik an und der Diskussionen über die Werkstätten, die bis zur Forde­rung nach sofortigen Abschaffung der WfbM gehen, hat der Gesetzgeber WfbM mit Verabschiedung des BTHG in ihrer bestehenden Form festgeschrieben. In dem neuen Gesetz sind jedoch Ergänzungen zur Ausgestaltung der WfbM enthalten, wie die er­weiterten Rechte der Werkstatträte. Diese Neuregelungen könnten zu Reformen in den Werkstätten führen, abhängig davon, ob und wie die neuen Möglichkeiten ausgestaltet werden.

Wie die Ergebnisse aus Gruppendiskussionen zeigen (Schachler 2018a; b) rufen die Neuerungen teilweise Irritationen hervor und realisieren sich nicht voraussetzungslos, etwa im Hinblick auf die vorhandene Rechtskenntnis der Werkstattleitungen zur Beteiligung des Gremiums, das vorhandene Anspruchswissen von Mitgliedern der Werk­statträte über die Werkstätten-Mitwirkungsverordnung (WMVO)[6] oder in Form der Ab­stimmungswege zwischen Werkstattrat und Werkstattleitung. Nach den qualitativen Forschungsresultaten wird zwar die Durchsetzungskraft des Werkstattrates insgesamt nicht so schwach wahrgenommen, wie es beispielsweise Fuchs/Nakielski (2016, S. 267) formulieren, gleichzeitig finden sich jedoch Aussagen, die beschreiben, dass Werkstatt­leitungen versuchen, Werkstatträte zu umgehen. Bedeutungsvoll ist in diesem Zusammen­hang, dass die Funktion der Vermittlungsstelle – der bei Unstimmigkeiten vermittelnden Instanz – bei den Praxisakteuren nur eingeschränkt bekannt ist. Postuliert wird weiter, dass diese Stellen in vielen WfbM bisher nicht existieren.[7] So liegen mit den Erhebungen keine praktischen Erfahrungsberichte zum Einschalten der Stellen vor, auch in diakoni­schen Einrichtungen, in denen seit Einführung der Diakonie-Werkstättenmitwirkungs­verordnung (DWMV) 2004 explizite Mitbestimmungsrechte vorgesehen sind. Auffällig ist weiter die Finanzierungssituation der Werkstattratsarbeit, die länderspezifisch nicht überall so gegeben ist, dass die Mitglieder der Werkstatträte damit eine Amtsausführung gut ermöglicht werden kann (Schachler 2018b). Die Neueinführung der Frauenbeauftragten in Werkstätten bildete keinen expliziten Bereich in den Erhebungen, Berichte aus der Praxis lassen jedoch vermuten, dass eine Amtsaufnahme bisher nicht in jeder WfbM geglückt ist.[8]

Der vorliegende Beitrag greift diese Hinweise aus soziologischer und rechtlicher Perspektive auf und verbindet die Ausführungen mit praxisbezogenen Schilderungen. Für eine kompakte Darstellung wird hierbei mit den Vorgaben der WMVO gearbeitet, wohingegen in dem Kontext von WfbM drei verschiedene Mitwirkungsverordnungen erlassen wurden, die WMVO, die DWMV und die Caritas-Werkstätten-Mitwirkungs­ordnung (CWMO). Sie finden Anwendung je nachdem, welcher Träger die konkrete Werkstatt betreibt. Dieser Umstand beruht auf § 1 Absatz 2 WMVO. Hier findet sich eine Ausnahme des Anwendungsbereichs der WMVO für Religionsgemeinschaften, in diesem Fall die Diakonie und die Caritas. Diese können gesonderte Bestimmungen heranziehen, sofern gleichwertige Regelungen bestehen und keine Schlechterstellung der betroffenen Personen davon ausgeht. Ob die Regelungen gleichwertig sind, ent­scheiden die Anerkennungsbehörden (Bundesagentur für Arbeit im Einvernehmen mit dem überörtlichen Träger der Sozialhilfe)[9] (Neumann et al. 2018, WMVO § 1 Rn. 1-3). Das Bestehen bzw. die Geltung dieser Regelungen nebeneinander, das Phänomen, das Rechtspluralismus genannt wird, kann beim Rechtsanwender zu Unsicherheiten führen (Baer 2017, S. 101 Rz 43).

III. Erkenntnisse aus der Rechtssoziologie: Rechtsmobilisierung benötigt gewisse Rahmenbedingungen

Die tatsächliche Inanspruchnahme bzw. Anwendung von Recht wird von der Frage nach der Nutzung des Rechts, im Sinne der Rechtsanwendung, begleitet. Dies impliziert den Prozess der Mobilisierung von Recht und verfolgt die Fragen: Wann wirkt Recht? Warum befolgen die Menschen in Deutschland geltendes Recht? Welche Faktoren müssen vorliegen, dass in Kraft getretene Gesetze ihre Wirkung entfalten? (Baer 2017, S. 219 f.).

Ob das Recht, also eine geltende Norm, „in action“ umgewandelt wird, hängt von subjektiven und objektiven Faktoren ab. In der Rechtspraxis geht es bei den subjektiven Faktoren darum, wann, warum und wie Recht von einzelnen Personen genutzt wird. Im Mittelpunkt stehen Individuen als Rechtssubjekte, die als „Agenten“ juristischen Handelns agieren. Um eine Mobilisierung des Rechts zu realisieren, ist ein Rechts­bewusstsein, eine Rechtskenntnis und auch ein Anspruchsbewusstsein erforderlich. In diesem Sinne sind die rechtlich handelnden Personen nicht „Rechtsunterworfene“, also Objekte der Regulierung, sondern Akteure. Sie können auch als ein Kollektiv auftreten (Baer 2017, S. 219 f. so auch Rambausek 2017, S. 408 ff.).

Auf der subjektiven Seite finden sich das Rechtsbewusstsein, die Rechtskenntnis und das Anspruchsbewusstsein. Auf der objektiven Seite geht es um die Inanspruchnahme von Recht, das „law in books“ in ein „law in action“ zu wandeln. Von der Inanspruch­nahme sind die Wirkung und die Folgen von Recht zu unterscheiden. Alle drei Komponenten sind von den vorherrschenden Rahmenbedingungen abhängig. Zum einen spielt auch die Funktion des Rechts (hier eine Verordnung) eine wichtige Rolle. Zum andern müssen andere Mechanismen, wie ökonomische Perspektiven, die soziale Gleichheit oder Ungleichheit, institutionelle Einrichtungen und Ordnungen, die Ausrich­tung eines Bereiches, die für oder gegen die Nutzung von Recht sprechen kann, einbezogen werden. Die unterschiedlichen Perspektiven und Faktoren sind stets kom­plementär zu betrachten. Für die Entscheidung, Recht zu mobilisieren, sind die vorrang­igsten Faktoren die Kosten, das Recht und die soziale Situation (Baer 2017, S. 226 ff.).

Es stellt sich nun die Frage, inwieweit objektive und subjektive Komponenten so gegeben sind, dass eine Inanspruchnahme der WMVO ermöglicht wird, was im Folgenden anhand von ausgewählten Aspekten diskutiert wird.

IV. Zentrale Aspekte zur Inanspruchnahme der WMVO, DWMV und CWMO

1. Welche Abläufe sind im Fall eines fehlenden Einvernehmens möglich?

Die Einrichtung einer Vermittlungsstelle erfolgt durch die Bestellung einer unpartei­ischen, in Werkstattangelegenheiten erfahrenen Person, eines/einer Vorsitzenden. Dieser kann zum Beispiel ein Richter/eine Richterin aus der Sozialgerichtsbarkeit sein oder ein Angehöriger der Sozialverwaltung. Können sich Werkstatt und Werkstattrat nicht über die Person des Vorsitzenden einigen, machen beide einen Vorschlag und die Entscheidung wird durch Los getroffen. Dieses Vorgehen hat den Vorteil einfach und schnell realisierbar durchgeführt werden zu können und ist zudem kostengünstig. Neben dem Vorsitzenden müssen zwei Beisitzer/innen bestimmt werden.

In Bezug auf die Entscheidung einer Vermittlungsstelle bestehen drei Möglichkeiten. In den Fällen des § 5 Absatz 1 WMVO (Fälle der Mitwirkung) hat ein Beschluss der Vermitt­lungsstelle keine bindende Wirkung. In diesen Fällen trifft die Werkstatt die end­gültige Entscheidung, wobei sie den Einigungsvorschlag zu berücksichtigen hat. Eine Maßnahme wird bis zum Vorliegen einer abschließenden Entscheidung ausgesetzt. Nach Ablauf der Frist von 12 Tagen[10], gilt die Entscheidung der Werkstatt, da diese Regelung keine Dauerwirkung entfaltet (Neumann et al. 2018, WMVO § 6 Rn. 4).

Im Rahmen der Mitbestimmung nach § 5 Absatz 2 WMVO entscheidet die Vermittlungsstelle, wie die Einigungsstelle nach dem Betriebsverfassungsgesetz, endgültig (Bundestags-Drucksache 18/9522, 357). Die Ebene der Mitwirkung liegt unter der der Mitbestim­mung, für die Mitbestimmung gibt es keine Frist in der WMVO. Handelt es sich um eine Angelegenheit, in denen lediglich eine einheitliche Regelung für Arbeitnehmerinnen bzw. Arbeitnehmer und Werkstattbeschäftigte vorgesehen und die Gegenstand einer Vereinbarung mit dem Betriebs- und Personalrat oder einer sonstigen Mitarbeitervertretung (z. B. die Frauenbeauftragte) sind oder sein sollen, ist die Maßnahme bis zum Erreichen einer einvernehmlichen Einigung auszusetzen[11]^. Die Bestimmungen des Betriebsverfassungsgesetzes (BetrVG) haben Vorrang vor den §§ 5 und 6 WMVO (Neumann et al. 2018, WMVO § 6 Rn. 4a f.).

Wie zuvor dargestellt, liegen Hinweise dazu vor, dass Vermittlungsstellen als Instanz zur Rechtsdurchsetzung im Anspruchsbewusstsein von Mitgliedern des Werkstattrats wenig präsent sind. Angeführt wird weiter, dass diese in WfbM bisher nicht eingerichtet sind. Angesichts dieser Bedingungen stellt Diagramm 1 exemplarisch dar, welche Situationen dementsprechend eintreten können, wenn sich ein Einvernehmen zwischen Werkstattleitung und Werkstattrat im Falle eines Mitwirkungsrechts nicht herstellen lässt. Wird z. B. bei der Verwendung des Arbeitsergebnisses[12] kein Einvernehmen erzielt, können nach den Vorgaben der WMVO beide Parteien die Vermittlungsstelle involvieren.[13]

Diagramm 1: Mögliche Abläufe bei fehlendem Einvernehmen im Falle eines Mitwirkungsrechts

Ist eine Vermittlungsstelle eingerichtet, kann das Prozedere den verordnungstextlichen Ablauf nehmen. Ist eine Vermittlungsstelle hingegen nicht vorhanden, müsste ad hoc eine Stelle eingerichtet werden. Aus dem Konfliktfall heraus und eilends geeignete Personen zu finden, scheint nicht einfach, zumindest wurde in den aktuellen qualitativen Erhebungsresultaten angemerkt, dass es generell schwierig sei, die Stellen zu besetzen (Schachler 2018b, S. 3). Auch stellen sich Fragen dazu, welche Motivation zur Einrich­tung einer Schlichtungsstelle für die Werkstattleitung eigentlich besteht, wenn sie letztlich über die Maßnahme entscheiden kann, und was mit der vom Mitwirkungsfall betroffenen Maßnahme passieren muss, bis eine Vermittlungsstelle vorhanden ist.

Diagramm 2: Mögliche Abläufe bei fehlendem Einvernehmen im Falle eines Mitbestimmungsrechts

Handelt es sich um eine Angelegenheit, für die ein Mitbestimmungsrecht des Werkstatt­rats besteht, ergeben sich bei einem fehlenden Einvernehmen diffizile Ablaufvarianten. Ist eine Vermittlungsstelle vorhanden, bestehen nach einer erfolgten Beschluss­fassung und einem präsentierten Einigungsvorschlag zwei Möglichkeiten. Sofern eine Interessenvertretung der Belegschaft mit Arbeitnehmerstatus vorhanden ist, die An­gelegenheit in einen Themenbereich fällt, der auch diese betrifft und zwischen den drei Parteien keine Einigkeit erzielt werden kann[14], verbleibt die Entscheidungsbefugnis bei der Werkstattleitung, dem Vorschlag der Vermittlungsstelle muss nicht gefolgt werden.[15] Inhaltlich kann es bspw. um die Urlaubsplanung gehen.[16] Im Rahmen des § 5 Absatz 6 WMVO hat der Gesetzgeber den Werkstattrat und den Personal- bzw. Betriebsrat oder die sonstige Mitarbeitervertretungen zur einvernehmlichen Zusammenarbeit verpflichtet. Diese Institutionen können in der Praxis zusammenwirken, um die Mitbestimmungs- und auch Mitwirkungsrechte durchzusetzen, allerdings können auch entgegengesetzte Interessenlagen bestehen. Je nach Trägerschaft der WfbM kann ein Betriebsrat nach dem BetrVG optional bestehen, ein Personalrat nach den Personalvertretungs­gesetzen (PersVG) der Länder gegeben sein oder eine Mitarbeitervertretung in katholischen oder evangelischen Einrichtungen, die hier als Pflichterfüllung nach der Rahmenordnung für eine Mitarbeitervertretungsordnung (MAVO), nach dem Kirchen­gesetz über Mitarbeitervertretungen in der Evangelischen Kirche in Deutschland (MVG.EKD) oder anderer Mitarbeitervertretungsgesetze bspw. innerhalb der Evangeli­schen Landeskirche in Württemberg (Ensinger 2006, S. 37ff.) bestehen. Für diese Arbeitnehmervertretungen liegen gemäß ihrer rechtlichen Grundlagen weitere Anlaufstellen vor, die im Konfliktfall angerufen werden können. Hier ergibt sich die offene Frage, an wen sich Werkstatträte wenden können, damit der Kerngedanke des Mit­bestimmungsrechts erhalten bleibt. Von Seiten des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales wird an dieser Stelle darauf verwiesen, dass für Werkstatträte die Möglichkeit besteht, vor das Arbeitsgericht zu ziehen und ein Beschlussverfahren herbeizuführen (dazu unten IV.2.).[17]

Die in Diagramm 1 und 2 dargestellten exemplarischen Abläufe verdeutlichen, dass nach der derzeitigen Situation und den Verordnungsvorgaben die Hürden zu einer tatsächlichen Mitwirkung und Mitbestimmung in WfbM hoch sind, wenn ein fehlendes Einvernehmen besteht. Lediglich die in grau hervorgehobenen Optionen dürften im Interesse des Werkstatträtegremiums liegen.

Im Kontrast zu den mutmaßlich noch fehlenden Vermittlungsstellen wird der Zugang zu diesen in Praxismaterialien eher niederschwellig beschrieben (Bieneck/Engelmeyer/Hofmann 2003, Material 1 Aufgaben und Rolle des Werkstattrats), so als seien diese ein selbstverständlich vorhandenes Gremium der Werkstätten. Dies entspricht dem Umstand, dass Vermittlungsstellen auch bei Unstimmigkeiten zu Schulungsansprüchen und Freistellungen angerufen werden können.[18] Die Anrufung der Vermittlungsstelle bietet eine außergerichtliche Streitbeilegungsmöglichkeit, wobei hier keine ersetzende bzw. abschließende Entscheidung getroffen werden kann.[19] In § 37 Abs. 5 Satz 3 WMVO ist explizit festgehalten: „Der Rechtsweg zu den Arbeitsgerichten bleibt unberührt.“ Die Teilnahme an einer Schulungsveranstaltung wird nicht im Katalog des § 5 Abs. 2 WMVO aufgezählt, obwohl die Grundsätze für Fort- und Weiterbildungen genannt werden, diesbezüglich ist eine Mitbestimmung möglich. Streitigkeiten über die Berechtigung zur Teilnahme an einer Schulungsveranstaltung zur Fort- und Weiterbildung kann auch vor den Arbeitsgerichten ausgetragen werden. Diese Möglichkeit besteht für die dem kollektiven Recht zuzuordnende Frage der Verpflichtung des Arbeitgebers zur Freistellung des Werkstattrats von Schulungskosten[20], ebenso für die individualrechtliche Frage der Verpflichtung der Werkstatt zur Fortzahlung der Arbeitsentgeltes[21]. Über diese ist im Urteilsverfahren zu entscheiden (Neumann et al. 2018, WMVO § 37 Rn. 6).[22]

Angesichts dieser Situation lassen sich Fragen dazu stellen, ob das Vorhalten einer Vermittlungsstelle zu den fachlichen Anforderungen der Werkstätten gehört und was passiert, wenn diese Vorgaben in Teilen nicht erfüllt werden.

2. Gehört die Einrichtung einer Vermittlungsstelle zu den unumgänglichen fachlichen Anforderungen der WfbM?

In den §§ 219–227 SGB IX finden sich die Regelungen über die Werkstätten für behinderte Menschen. In § 222 werden die Mitbestimmung, die Mitwirkung und die Position der Frauenbeauftragten erfasst. Konkret wird in Absatz 1 die Mitbestimmung und die Mitwirkung von in § 221 Absatz 1 SGB IX genannten Personen, behinderte Menschen, die sich in einem Arbeitnehmer und arbeitnehmerähnlichen Rechtsverhältnis befinden, unabhängig von ihrer Geschäftsfähigkeit, geregelt. In der Werkstättenver­ordnung (WVO)[23] trägt § 14 denselben Titel wie § 222 SGB IX, dabei wird konkreti­sierend ausgeführt, „Die Werkstatt hat den Menschen mit Behinderungen im Sinne des § 13 Absatz 1 Satz 1 eine angemessene Mitbestimmung und Mitwirkung durch Werk­statträte sowie Frauenbeauftragte eine angemessene Interessenvertretung zu ermögli­chen.“ Dem Wortlaut der Bestimmung ist zu entnehmen, dass die Mitbestimmung und die Mitwirkung der Werkstatträte und der Frauenbeauftragten in einer angemessenen Weise zu erfolgen hat und die Werkstatt hat diese zu ermöglichen. Dem folgend gilt es an dieser Stelle näher zu erörtern, was die Begriffe „angemessene Mitbestimmung“ und „hat […] zu ermöglichen“ konkret für die Praxis bedeuten.

Beispiele wie eine angemessene Beteiligung in Werkstätten ermöglicht werden kann, finden sich seit ein paar Jahren im Fachvortragsprogramm der alljährlichen Werk­stätten:Messe. Konkret wird hier bspw. dargestellt, dass es verlässliche, gemeinsam entwickelte Strukturen für eine angemessene Beteiligung braucht und diese als Qualitäts­ausweis in der Organisationsentwicklung verstanden werden sollte (Dölling/Hagemeier 2019, S. 4). Auch auf angemessene Arbeitsgrundlagen und eine Wissensaneignung in Form von Fortbildungen für Werkstatträte, Vertrauenspersonen und Werkstattleitungen wird immer wieder verwiesen (Bundesvereinigung der Werkstatträte 2012; Bieneck/ Engelmeyer 2004, S. 36 ff.).

Die Formulierung „hat […] zu ermöglichen“ lässt der Werkstatt keinen Ermessensspielraum. Die Vermittlungsstelle wird in § 14 WVO nicht explizit genannt. Sie gehört wie der Werkstattrat und die gerichtliche Hilfe im Beschlussverfahren (§ 2a Nr. 3a ArbGG) zu einem geschlossenen Regelwerk, um die Interessen von Menschen mit Behinderungen kollektiv zu schützen (Neumann et al. 2018, WVO § 14 Rn. 3). In der Werkstätten-Mitwirkungsverordnung werden die Mitwirkung und die Mitbestimmung in § 5 WMVO detaillierter behandelt. Die Unterteilung, in welchen Angelegenheiten der Werkstattrat Mitwirkungsrechte und in welchen er Mitbestimmungsrechte hat, findet sich in dem abschließenden Katalog in § 4 Absatz 1 und 2 WMVO.

Spezifische Regelungen zur Vermittlungsstelle finden sich in § 6 WMVO. Die Vermitt­lungsstelle ist ein dem Betriebsverfassungsgesetz bzw. dem Personalver­tretungsgesetz nachempfundener formalisierter Versuch einer Streitschlichtung. Sie dient der Beilegung von Meinungsverschiedenheiten zwischen einem Werkstattrat und der Werkstatt und erfolgt in einem besonderen Verfahren (Neumann et al. 2018, WMVO § 6 Rn. 1). Im Gegensatz zur Einigungsstelle, nach § 76 BetrVG, wonach die Einigungs­stelle zur Beilegung von Meinungsverschiedenheiten, bei Bedarf zu bilden ist, besteht, nach dem Wortlaut des § 6 Absatz 1 WMVO, die Vermittlungsstelle[24] und kann, wenn kein Einvernehmen hergestellt werden kann, angerufen werden. Bei der Einigungsstelle handelt es sich um eine Bedarfseinrichtung, die bei Vorliegen konkreter Bedürfnisse zur betrieblichen Streitschlichtung gebildet werden kann. Durch eine gezielte Betriebs­vereinbarung kann eine ständige Einigungsstelle eingerichtet werden (Werner 2018 76 Rn. 10). Die Wahl der Formulierungen in der WMVO deutet darauf hin, dass eine Vermitt­lungsstelle eine Dauereinrichtung ist. Weitere Indizien sind, dass die Vermittlungsstelle unverzüglich tätig werden soll[25] und die Zuständigkeit im Wesentlichen feststeht[26]. Durch die Begriffswahl des Gesetzgebers kommt der Vermittlungsstelle eine stärkere Position als der Einigungsstelle zu.

Die Mitbestimmungs- und Mitwirkungsrechte der Werkstatträte sollen in § 14 WVO gewährleistet werden und bezwecken die Beilegung von Meinungsverschiedenheiten zwischen einem Werkstattrat und der Werkstatt. Die beiden Parteien haben auf ein Einvernehmen hinzuwirken, gelingt dies nicht, kann jede Partei die Vermittlungsstelle anrufen. Die Kann-Formulierung[27] offeriert einen umfassenden Ermessensspielraum, der sich auf ein Entschließungsermessen stützt und dem Opportunitätsprinzip entspricht. Dies bedeutet, dass die Parteien frei entscheiden können, ob sie überhaupt tätig werden, folglich die Vermittlungsstelle anrufen.

Nach dem Gesetzeswortlaut müssen Vermittlungsstellen eingerichtet werden und gehören zu den unabdingbaren fachlichen Anforderungen einer WfbM. Die Einrichtung bzw. die Befassung einer Vermittlungsstelle kann vom Werkstattrat beim Arbeitsgericht gefordert werden. Die Mobilisierung des Rechts erfordert das Vorhandensein eines Verfahrens, mit dem das Recht tatsächlich durchgesetzt werden kann. An dieser Stelle kommt das Verfahrensrecht ins Spiel, dies bildet den juristischen Faktor der Rechtsmobilisierung und offeriert eine Rechtsschutzmöglichkeit. Würde seitens des Gesetzgebers keine Durchsetzungs-, also Mobilisierungsmöglichkeit eingerichtet werden, spräche man von juristischen Mobilisierungsbarrieren (Baer 2017, S. 227f.).

3. Ist eine ausreichende Finanzierung der Werkstattratsarbeit gegeben?

Die Finanzierung der Werkstattratsarbeit ist in § 39 WMVO geregelt, hier heißt es: „Die durch die Tätigkeit des Werkstattrats entstehenden Kosten trägt die Werkstatt“. Durch die Werkstatt sollen alle anfallenden Kosten, die aus den Aufgaben des Werkstattrats und der Werkstattratsarbeit resultieren (Schachler/Schreiner 2017b zu den Aufgaben des Werkstattrats) komplett gedeckt werden. Es sind also mindestens die Fahrt- und Reisekosten, Kosten für Aus- und Weiterbildung als auch der regionalen- sowie überregionalen Arbeit der Werkstatträte (u. a. LAG WR und Werkstatträte Deutschland), daraus resultierende Verdienstausfälle durch Freistellungen der Werkstatträte, Kosten für benötigte Räumlichkeiten, sachliche Mittel und Unterstützungsleistungen durch die Vertrauensperson und eine optionale Bürokraft hierin enthalten. Vorgesehen ist eine Finanzierung auf der Grundlage einer in den Werkstattsätzen enthaltenen Pauschale. Im Rahmen der Beratungen zum Bundesteilhabegesetz wurde eine Vergütung für die Werkstatträte in Höhe von bisher 0,50 Euro am Tag pro belegtem Werkstattplatz aufgeführt (Bundestags-Drucksache 18/9522, S. 214). Zukünftig sei aufgrund der „Erhöhung der Zahl der Mitglieder der Werkstatträte in WfbM mit mehr als 700 Beschäftigten, eine[m] erweiterten Schulungsanspruch sowie durch die Finanzierung der überregionalen Interessenvertretungen der Werkstatträte“ (ebd.) mit einer Steigerung der Kosten für die Arbeit der Werkstatträte zu rechnen. Aktuell liegen nur aus einzelnen Bundesländern Informationen vor, die Aussagen zur Höhe der Finanzierung der Werkstatträte beinhalten.[28] Diese geben Hinweise, dass die Finanzierung bisher unter 0,50 Euro je Tag und belegtem Werkstattplatz liegt. Eine Regelung in Rheinland-Pfalz, die noch vor der Verabschiedung des BTHG datiert ist, besagt „In Rheinland-Pfalz erhalten die Werkstätten zusätzlich zur Leistungsvergütung 16 Cent pro belegtem Platz im Arbeitsbereich pro Kalendertag für die Finanzierung der Werkstatträte. Dazu kommen elf Cent, zu denen sich die Werkstätten freiwillig verpflichtet haben“ (Etzkorn/Schürmann 2015, S. 330). Mit 0,27 Euro pro Tag und belegtem Werkstattplatz liegt die Finanzierung in diesem Beispiel deutlich unter den im Regierungsentwurf zum BTHG genannten 0,50 Euro. Ältere Zahlen zur Finanzierung der Arbeit des Werkstattrats konnten einen „Etat zwischen 0,13 und 0,25 Euro pro Tag und Beschäftigten“ (Bieneck/Engelmeyer 2004, S. 27) ermitteln. In dem Praxisbericht fiel auf, dass laut den Werkstätten die Höhe der Kosten für die Arbeit des Werkstattrats „erheblich die von den Kostenträgern letztlich gewährte Summe“ (ebd.) überstiegen.

4. Wie gestaltet sich die Einführung der Frauenbeauftragten?

Mit der Verabschiedung des BTHG wurden Frauenbeauftragte in Werkstätten eingeführt. Damit entsprach der Gesetzgeber dem langjährigen Wunsch von Frauen mit kognitiven Beeinträchtigungen, u. a. vertreten durch den Verein Mensch zuerst – Netzwerk people first. Die Notwendigkeit zur Einführung einer Frauenbeauftragten und eben nicht einer/ einem Gleichstellungsbeauftragten wurde durch ein vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) beauftragtes Modellprojekt[29] bekräftigt. Die neu eingeführten Frauenbeauftragten haben die Aufgabe, die Interessen der Frauen auf Augenhöhe im Sinne des Peer-Supports zu vertreten und Diskriminierungen sowie sexualisierter Gewalt entgegenzuwirken. Darüber hinaus sollen die Frauenbeauftragten die Interessen der weiblichen Werkstattbeschäftigten gegenüber der Werkstattleitung vertreten (Wendt 2017, S. 26; Schachler 2018c).[30] Die eingangs erwähnte Beobachtung, dass eine Amtsaufnahme bisher nicht in jeder WfbM erfolgt ist, ist offiziell noch nicht dokumentiert oder damit verbundene Ursachen genauer eruiert. Eine empirische Beobachtung ist anzustreben.

Zur Finanzierung der Frauenbeauftragten hat ebenfalls § 39 WMVO Gültigkeit. Das bedeutet, die Werkstatt muss die arbeitsnotwendigen Kosten im Zusammenhang ihrer Tätigkeit (auch für Schulungen oder überregionale Interessenvertretung) übernehmen und der Frauenbeauftragten u. a. Räumlichkeiten, Arbeitsmittel und eine unterstützende (externe) Vertrauensperson zur Verfügung stellen. Zur Kostenübernahme findet sich von Seiten des BMAS die Annahme, dass diese als „werkstattnotwendige Kosten“ abgedeckt werden. Analog zur Finanzierung der Werkstatträte steht im Gesetzentwurf der Bundes­regierung zum BTHG: „Der Aufwand für die Tätigkeit der Frauenbeauftragten in Werk­stätten für behinderte Menschen gehört zu den sog. ‚werkstattnotwendigen Kosten‘ (§ 39 Absatz 1 WMVO), die von den Trägern der Eingliederungshilfe getragen werden. Für die vergleichbare Arbeit der Werkstatträte in den Einrichtungen sind in den Tages­kosten­sätzen rechnerisch etwa 0,50 Euro je Tag/Beschäftigten enthalten. Da der Werk­stattrat ein aus mehreren Personen bestehendes Gremium ist, während es pro Werkstatt nur eine Frauenbeauftragte geben wird, wird hierfür von einem Satz von 0,40 Euro je Tag/ weiblichen Beschäftigten ausgegangen“ (Bundestags-Drucksache 18/9522, S. 214). Zur Finanzierung der Frauenbeauftragten wurde (beispielsweise) in Berlin eine Finanzierung der Frauenbeauftragten in Höhe von „0,16 Euro pro Betreu­ungstag und Person“ (Berliner Vertragskommission Soziales 2018) und in Bayern ein Vergütungssatz von 0,13 Euro pro Tag und Beschäftigter[31] beschlossen.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass seit dem Inkrafttreten des BTHG noch nicht in allen Bundesländern Vergütungsvereinbarungen vorliegen oder offiziell bekannt gemacht werden. Die vorliegenden Vergütungsvereinbarungen sind von unterschiedlicher Höhe. Ausgehend von den bereits vorliegenden Vergütungssätzen erscheint es unwahrscheinlich, dass die Arbeit der Werkstatträte tatsächlich mit 0,50 Euro oder mehr pro belegtem Werkstattplatz und die der Frauenbeauftragten mit 0,40 Euro pro weibliche Beschäftigte in allen Bundesländern vergütet werden. Mit Blick auf die Kostenberechnung in Bayern sind in Werkstätten, mit mehr als 156 Beschäftigten, auch geringere Sätze als 0,50 Euro pro belegtem Platz und Tag möglich.[32]

V. Fazit und Ausblick

Mit der ersten Reform der WMVO soll die Interessenvertretung der Werkstattbeschäftigten gestärkt und eine echte Mitbestimmung in WfbM erreicht werden. Wie uns die Rechts­soziologie lehrt, vollziehen sich rechtliche Neuerungen keineswegs voraussetzungslos, sondern sind an vorhandene Rahmenbedingungen gebunden. Im Falle der Werkstatt­räte stechen gewisse Komponenten hervor.

Zunächst die Vermittlungsstellen: Sind diese nicht eingerichtet, laufen die Mitwirkungs- und Mitbestimmungsrechte der Werkstatträte mit den damit verbundenen Kompetenzen und Konsequenzen ins Leere. Schlummer schlussfolgerte aus dem Fehlen der Stellen, dass sich die Werkstätten nicht auf den Konfliktfall und „Krisenmomente im Bereich Mitwirkung“ (2004, S. 78) vorbereiten. Dass diese vermittelnden Instanzen anscheinend kaum vorhanden sind, lässt sich auch so interpretieren, dass Mitglieder der Werkstatträte ihre eigene Position und Bedeutungsreichweite innerhalb der WfbM bisher noch zu wenig bewusst ist oder diese zu wenig auf ihr bestanden haben. Bezogen auf die Werkstatt­leitungen lässt sich mutmaßen, dass diese sich potentiellen Aufwand ersparen wollten. Eine genaue Betrachtung der rechtlichen Vorgaben und spezifischen Regelungen zeigt aber, dass Vermittlungsstellen a priori eingerichtet werden müssten. Davon abgesehen kann eine anlass- und konfliktlose Einrichtung das Anspruchswissen von Mitgliedern der Werkstatträte erheblich steigern und zu einer besseren Vernetzung respektive Bekannt­heit des Gremiums beitragen.

Die Umsetzung der WMVO unterliegt gesetzlichen Vorgaben. Diese sind – insbesondere im Falle eines fehlenden Einvernehmens und den neuen Mitbestimmungsrechten – diffizil. Die Verkomplizierung der Sachlage durch drei verschiedene Verordnungs­versionen in einem Bereich, in dem eine vereinfachte Sprachwahl grundlegende Arbeits­notwendigkeit ist, ist durchaus fragwürdig. Umso wichtiger ist es folglich, Abläufe klar und transparent zu gestalten. Dies ist bisher noch keineswegs der Fall. Appelliert sei in diesem Zusammenhang insbesondere an den Deutschen Caritasverband e. V. und die Diakonie Deutschland bzw. den Bundesverband evangelische Behindertenhilfe, die sich im Reformprozess des BTHG dafür aussprachen, die drei verschiedenen Mitwirkungs­verordnungen beizubehalten (Schachler/Schreiner 2017a). Da diesem Wunsch ent­sprochen wurde, wäre es nur fair, wenn diese Verbände einen Beitrag dazu leisten, Mitbestimmung und Werkstattratsarbeit in WfbM transparent zu halten, zum Beispiel in Form eines klaren Ausweises der Finanzierungswege der Werkstattratsarbeit in WfbM. Zentral für eine gelingende Arbeit der Werkstatträte mit ihren erweiterten Kompetenzen und der neu eingeführten Frauenbeauftragten wird nicht zuletzt eine ausreichende Finanzierung sein. Inwieweit diese (nicht) gegeben ist, ist – trotz Einführung der Neue­rungen zum 1. Januar 2017 – derzeit noch offen.

Insgesamt gilt es, die Umsetzungsprozesse weiterhin aufmerksam zu begleiten sowie zu analysieren, damit sich die reformierte WMVO zu einem aktiven, nicht zu einem „schlafenden“ Recht entwickelt und das Rechtsbewusstsein, die Rechtskenntnis und auch ein Anspruchsbewusstsein aller Beteiligten vertiefen. Erinnert sei zudem auch daran, dass Werkstatträte eine Anlaufstelle und wichtige Brücke sein können, um die Neuerungen des BTHG, wie beispielsweise die neuen Ergänzenden Unabhängigen Teilhabeberatungsstellen oder Alternativen zur WfbM, bei den Werkstattbeschäftigten bekannt zu machen. Anlässe bieten sich bspw. in Form der (jährlichen) Werkstatt­versammlungen.

Beitrag von Viviane Schachler, Hochschule Fulda, Dr. Eva Nachtschatt, Max-Planck-Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik München und Jun.-Prof. Dr. Mario Schreiner, Otto-von-Guericke-Universität Magdeburg

Fußnoten

[1] Der vorliegende Beitrag stellt den dritten Teil einer dreiteiligen Beitragsreihe zur reformierten Werkstätten-Mitwirkungsverordnung (WMVO) dar. Der erste Teil von Schachler und Schreiner (siehe Literaturangaben: 2017b) befasst sich mit den Voraussetzungen, die dazu führen, dass Werkstatt­beschäftigte in Form der Werkstatträte ein eigens für sie geschaffenes Gremium zur Wahr­nehmung ihrer Rechte wählen. Ebenfalls im ersten Beitragsteil werden die Auf­gaben von Werkstatträten und die strukturelle Ausgestaltung der WMVO vorgestellt sowie Neuerungen der Reform erläutert. Der zweite Beitragsteil (Schachler/Schreiner 2017a) geht auf die Aufgaben, Funktionen und Strukturmerkmale der neu eingeführten Frauenbeauf­tragten ein. Anschließend erfolgt ein Überblick zu den kirchenrechtlichen Verordnungen, die seit 2003 bzw. 2004 bestehen. Im Rahmen des Reformprozesses sollte zunächst eine ein­heit­liche WMVO für alle WfbM verfasst werden. Dieses Vorhaben des Gesetzgebers wurde jedoch nicht durchgehalten, so dass sich die kirchlichen Träger weiter­hin an eigenen Verord­nungen orientieren. Bevor der zweite Teil der Beitragsreihe mit einem Fazit schließt, erfolgt ein Überblick zu in der Vergangenheit erfolgten Studien zur Arbeit der Werkstatträte. Aus dieser Zusammenschau geht hervor, dass weitere Forschung zur Um­setzung der WMVO und der Interessenvertretung von Werkstattbeschäftigten notwendig ist.

[2] Etwa Art. 18 Bayerisches Behindertengleichstellungsgesetz – BayBGG.

[3] § 178 SGB IX.

[4] Z. B. § 5 Hessisches Gesetz über Betreuungs- und Pflegeleistungen; § 4 Niedersächsisches Heimgesetz.

[5] § 222 SGB IX.

[6] Werkstätten-Mitwirkungsverordnung vom 25. Juni 2001 (BGBl. I S. 1297), die zuletzt durch Artikel 26 des Gesetzes vom 17. Juli 2017 (BGBl. I S. 2541) geändert worden ist.

[7] Eine Situation, auf die bereits Schlummer (2004, S. 78) mit einer Untersuchung im Raum NRW aus dem Jahre 2003 aufmerksam gemacht hatte. Zum damaligen Zeitpunkt hatten von 26 befragten WfbM lediglich vier eine Vermittlungsstelle eingerichtet.

[8] Dieser Hinweis generiert sich aus Gesprächen von Viviane Schachler mit Mitgliedern der Werkstatträte.

[9] § 225 S. 2 SGB IX.

[10] § 6 Absatz 3 Satz 4 WMVO.

[11] § 6 Absatz 3 Satz 2 WMVO.

[12] § 5 Abs. 1 Nr. 1 WMVO.

[13] § 5 Abs. 3 Satz. 3 WMVO.

[14] § 5 Abs. 6 Satz 1 WMVO.

[15] § 6 Abs. 3 Satz 1 WMVO.

[16] § 5 Abs. 2 Nr. 4 WMVO.

[17] Aussage von Hans-Peter Schell am 19.11.2018 auf der 12. Werkstatträtekonferenz der SPD-Bundestagsfraktion (vgl. https://www.youtube.com/watch?v=qQ3AT0iB64U, Minute: 23:23, zuletzt eingesehen 11.06.2019).

[18] § 37 Abs. 5 Satz 1 WMVO.

[19] § 37 Abs. 5 Satz 2 i. V. m § 6 Abs. 2, 3 WMVO.

[20] § 2a Abs. 1 Nr. 3a, Abs. 2 ArbGG i. V. m § 39 Abs. 1 WMVO und § 222 SGB IX.

[21] § 37 Abs. 3 WMVO.

[22] § 2 Abs. 1 Nr. 10 ArbGG i. V. m § 37 Abs. 3 WMVO, § 221 SGB IX.

[23] Werkstättenverordnung vom 13. August 1980 (BGBl. I S. 1365), die zuletzt durch Artikel 167 des Gesetzes vom 29. März 2017 (BGBl. I S. 626) geändert worden ist.

[24] Vgl. § 6 Absatz 1 Satz 1 WMVO.

[25] § 6 Absatz 2 Satz 1 WMVO

[26] § 5 Absatz 5 i. V. m. Absatz 2 WMVO; § 37 Absatz 5; § 39a Absatz 2 WMVO.

[27] § 5 Absatz 3 VMVO so auch § 37 Abs. 5 WMVO.

[28] Beispielsweise werden in dem sog. „roten Papier“ (2005, S. 18), der „Vereinbarung über die Ermittlung der Vergütungen der Werkstätten für Behinderte in Westfalen-Lippe“, zur Vergütung der Arbeit des Werkstattrats eine Pauschale von 0,265 Euro pro Tag und belegtem Werkstattplatz genannt (vgl. http://www.werkstattrat-nrw.de/mediapool/53/533445/data/LWL_Rotes_Papier_Verguetungssaetze_.pdf, zuletzt eingesehen 23.05.2019) und im „Beschluss Nr. 8 / 2018 zur Umsetzung von WMVO und Gewaltprävention, der Kommission 75 für den Sozialhilfebereich“ werden in Berlin ergänzende Vergütungssätze für den erweiterten Tätigkeitsbereich der Werkstatträte und zur Finanzierung der Frauenbeauftragten festgelegt (vgl. Berliner Vertragskommission Soziales 2018). In Bayern liegen ebenfalls Neuregelungen zur Finanzierung der Arbeit der Werkstatträte vor (vgl. https://www.lagoefw.de/fileadmin/redakteure/Landesentgelt/Formblaetter/III.2_Umlaufbeschluss_Werkstattraete_Bundesebene_2019-04-03_aktualisiert.pdf, zuletzt eingesehen 23.05.2019).

[29] Das Modellprojekt wurde durch den Verein Weibernetz e. V. durchgeführt.

[30]   Vgl. Schachler/Schreiner 2017a für weitere Informationen und Ausführungen zu den rechtlichen Grundlagen und Aufgaben der Frauenbeauftragten.

[31] https://www.lagoefw.de/fileadmin/redakteure/Landesentgelt/Formblaetter/II.2_Kostenberechnung_Frauenbeauftragte_2018-01-16.xlsx, zuletzt eingesehen 23.05.2019.

[32] https://www.lagoefw.de/fileadmin/redakteure/Landesentgelt/Formblaetter/II.2_Kostenberechnung_Werkstattraete_Werkstaetten_2018-01-16.xlsx, zuletzt eingesehen 29.05.2019.

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