12.11.2019 D: Konzepte und Politik Welti: Beitrag D20-2019

Arbeitsteilhabepolitik in Deutschland – Erfahrungen kollektiver und individueller Teilhabe und Zusammenarbeit – Teil I: Historische Entwicklung der deutschen Arbeitsteilhabepolitik

Felix Welti berichtet über die Entwicklung der Arbeitsteilhabepolitik in Deutschland. Es handelt sich bei dem vierteiligen Beitrag um eine Übersetzung des englischen Originals Welti, F. (2019), Work Disability Policy in Germany. Experiences of Collective and Individual Participation and Cooperation aus dem Buch MacEachen (Hrsg.), The Science and Politics of Work Disability Prevention (Wissenschaft und Politik der Prävention von Arbeitsbeeinträchtigung). In dem ersten Beitragsteil stellt Welti die historische Entwicklung der Arbeitsteilhabepolitik dar. Die Übersetzung des Textes wurde von Helmuth Krämer, LL.M, Legalitas, München, besorgt.

Dies ist der erste von insgesamt vier Beitragsteilen (Beiträge D20-2019, D21-2019, D22-2019 und D23-2019). Das Literaturverzeichnis findet sich am Ende von Beitrag D22-2019.

(Zitiervorschlag: Welti: Arbeitsteilhabepolitik in Deutschland – Erfahrungen kollektiver und individueller Teilhabe und Zusammenarbeit – Teil I: Historische Entwicklung der deutschen Arbeitsteilhabepolitik; Beitrag D20-2019 unter www.reha-recht.de; 12.11.2019)


Die Bundesrepublik Deutschland (BRD) besteht aus 16 Bundesländern. Sie ist Mitglied der Europäischen Union (EU). In Deutschland unterfallen das Sozialversicherungs- und Arbeitsrecht der Gesetzgebungskompetenz des Bundes, während die Gesetzes­anwen­dung meist in der Verantwortung eines Landes oder einer Kommune liegt. Fünf Zweige der Sozialversicherung (Rentenversicherung, Krankenversicherung, Unfallversicherung, Pflegeversicherung; und die Bundesarbeits­agentur) werden von mehr als 100 verschie­de­nen Bundes- und Landesbehörden verwaltet, deren Gesamthaushalt den Bundes­haushalt übertrifft. Die meisten Sozial­versicherungsangelegenheiten werden durch das zwölf Bücher (SGB I-XII) umfassende Sozialgesetzbuch (SGB) geregelt.

Deutschland hat 1989 das Übereinkommen 159 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO), Übereinkommen über die berufliche Rehabilitation und die Beschäftigung der Behinderten und 2008 das UN-Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (UN-Behindertenrechtskonvention)[1] unterzeichnet. 2015 hatte Deutsch­land 82,2 Millionen Einwohner. In 2017 verfügte es über einen Bundeshaushalt in Höhe von 327 Milliarden Euro. 2013 gab es 38,8 Millionen Beschäftigte im Alter zwischen 18 und 64 Jahren. Laut Teilhabebericht über die Lebenslage von Menschen mit Beeinträch­tigungen gab es 2013 12,8 Millionen beeinträchtigte Menschen in Deutschland, die 15,8 % der Bevölkerung bildeten.[2] Der Bevölkerungsanteil der Menschen mit Beein­trächtigungen im Alter zwischen 15 und 44 betrug 5 %, im Alter zwischen 45 bis 64 19,3 %, im Alter zwischen 65 und 79 34,8 % und 47,4 % bei Menschen im Alter von 80 und höher. Die Anzahl und der Anteil der beeinträchtigten Personen sind wegen der Bevölkerungsalterung ständig gestiegen.

Die Erwerbsquote aller Menschen mit Beeinträchtigungen im Alter zwischen 18 und 64 (49 %) ist geringer als die der Gesamtbevölkerung (80 %). Dennoch ist die Erwerbsquote beeinträchtigter Menschen zwischen 2013 und 2015 um acht Prozentpunkte gestiegen. In jenem Jahr bezogen 55 % der nicht erwerbstätigen beeinträchtigten Menschen im Alter zwischen 18 und 64 Jahren eine Rente. Zwei Drittel der erwerbstätigen beeinträchtigten Menschen arbeiteten Vollzeit, gegenüber drei Viertel der erwerbstätigen nichtbeeinträchtigten Menschen.

2013 waren 7,5 Millionen Menschen als schwerbehindert eingestuft. Während die meisten (4,7 Millionen) körperlich beeinträchtigt waren, hatten 357.000 Menschen eine Sehbeeinträchtigung, 316.000 waren hör- oder sprachbeeinträchtigt, 546.000 waren geistig beeinträchtigt und 299.000 hatten eine geistige Beeinträchtigung. Den größten Zuwachs verzeichneten in den Jahren 2005 bis 2013 Menschen mit psychischer Beeinträchtigung (plus 57 %). 85 % aller Beeinträchtigungen wurden durch Krankheit erworben, 2 % durch Unfälle und 4 % bestanden von Geburt an.

2014 waren 1,2 Millionen schwerbehinderte Menschen erwerbstätig. 2015 betrug die Arbeitslosenquote schwerbehinderter Menschen 13,4 %, gegenüber 8,6 % der Gesamtbevölkerung. Bundesrecht verpflichtet Unternehmen auf 5% ihrer Arbeitsplätze schwerbehinderte Mitarbeiter zu beschäftigen. Zum Vergleich, 2014 waren 4,1 % der Beschäftigten von Unternehmen der Privatwirtschaft schwerbehinderte Menschen. Im öffentlichen Dienst, wo die Quote bei 6 % liegt, waren 6,6 % der Beschäftigten schwerbehindert. Außerhalb des Arbeitsmarktes waren 300.000 behinderte Menschen, die meisten mit geistiger Behinderung, in Behindertenwerkstätten beschäftigt, was ihnen Zugang zur Sozialversicherung – außer Arbeitslosenversicherung – eröffnete. Auf die Beschäftigten von Behindertenwerkstätten findet das Arbeitsrecht, insbesondere die Vorschriften über den Mindestlohn, grundsätzlich keine Anwendung.

I. Wurzeln im Bismarckschen System und der Nachkriegsgesetzgebung

In der Zeit des Kanzlers Bismarck wurden zwischen 1881 und 1889 die Invaliden-, Kranken- und die Unfallversicherung eingeführt. Diese Institutionen wurden per Gesetz dazu verpflich­tet, medizinische Rehabilitation zur Vermeidung von Invaliditätsrenten durch Vorbeu­gung von Arbeitsbeeinträchtigung[3] zur Verfügung zu stellen. Von Beginn an wurden diese Sozialversicherungssysteme von aus gewählten Vertretern der Arbeit­geber und versicherten Beschäftigten bestehenden Organen geleitet. Diese Körper­schaften bauten Rehabilitationskliniken, oft am Meer oder in den Bergen, mit einem Schwerpunkt auf Tuberkulose und andere weit verbreitete chronische Krankheiten.

1919 kehrten nach dem ersten Weltkrieg Millionen junger, stark versehrter Männer in das Zivilleben zurück. Eine der ersten Regelungen der neuen revolutionären Regierung betraf diese jungen Männer. Die Privatwirtschaft und der öffentliche Dienst wurden verpflichtet, schwerbehinderte Menschen zu beschäftigen. Arbeitgeber konnten auch zu deren Beschäftigung gezwungen werden. Vertrauensleute waren innerhalb der Unter­nehmen zu wählen und Unternehmen verfügten über die externe Unterstützung einer bestimmten Behörde. Eine Ausgleichsabgabe für Unternehmen, die der Beschäftigungs­pflicht nicht entsprachen, wurde eingeführt. Menschen, die einen Arbeitsunfall erlitten hatten, wurden bald mit einbezogen. Menschen mit einer anders verursachten Beein­trächtigung wurden im Arbeitsleben durch die Invalidenrentenversicherung unterstützt, wenn sie eine Vorversicherungszeit erfüllten. Die Krüppelfürsorge war für die behindert geborenen oder die in jungen Jahren behindert gewordenen Menschen zuständig.[4]

In der BRD wurden diese Institutionen nach dem zweiten Weltkrieg weitergeführt oder andernfalls wiedererrichtet. Während der Zeit des Wiederaufbaus und des Wirtschaftswunders in den 1950er und 1960er Jahren wurde besonders die berufliche Wiedereingliederung durch die (sowohl für die Rente wegen verminderter Erwerbsfähigkeit als auch für die Altersrente zuständigen) Rentenversicherungsträger, die gesetzlichen Unfallversicherungsträger und die Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung ausgebaut. Medizinische Rehabilitation des nichterwerbstätigen Teils der Bevölkerung blieb den Krankenkassen vorbehalten. Im Winter 1956 brachte ein langer, harter Streik der Metallarbeiter in Schleswig-Holstein den Durchbruch: Tarifvertraglich gebundene Arbeitgeber wurden verpflichtet, Arbeitnehmern sechs Wochen Lohnfortzahlung im Krankheitsfall zu leisten. Später wurde die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall in einem Gesetz für alle Arbeitnehmer geregelt.

II. Auf dem Weg zu einer universellen Behindertenpolitik in den 1970ern

Die Behindertenpolitik der Nachkriegszeit endete in den frühen 1970er Jahren.[5] Zu diesem Zeitpunkt wurde die Zusammenfassung der Aufsicht über alle Programme durch eine öffentliche Behörde zur Vereinfachung des komplexen Rehabilitationssystems diskutiert. 1969 gründeten die bestehenden Selbstverwaltungskörperschaften, Gewerk­schaften und Arbeitgeberverbände die Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation. 1974 wurde die Koordination der Behörden durch das Rehabilitationsangleichungs­gesetz verpflichtend und das auf Kriegsopfer ausgelegte Gesetz wurde durch ein Schwerbehindertengesetz ersetzt. Letzteres erfasste jede schwerbehinderte Person, unabhängig von dem Grund der Behinderung. Das Quotensystem, die Abgabe bei Nicht­einhaltung und die staatliche abgabenfinanzierte Förderung von Arbeitgebern und Arbeit­nehmern wurden beibehalten.

Ab den späten 1970ern nahm die Zahl der schwerbehinderten Menschen, der eine Rente wegen verminderter Erwerbsfähigkeit beziehenden Menschen und der in Rehabilitation befindlichen Menschen – zusammen mit der Arbeitslosigkeit – zu. Die Leistung von Frührenten war eine der Regierungsstrategien zur Bewältigung der Arbeitslosigkeit und des Strukturwandels in Deutschlands alten Industrien wie Stahl, Kohleförderung und Schiffsbau.[6]

Die Deutsche Demokratische Republik (DDR) verfügte über ein eigenständiges System auf der Grundlage von Schwerbehinderten- und Rehabilitationsgesetzen, welches auf­grund seiner abweichenden Wirtschaftsstruktur den Schwerpunkt auf die Verantwortung der staatseigenen Betriebe bei der Integration von behinderten Beschäftigten legte.[7] 1990 wurde das System der BRD nunmehr in den sechs neuen Ländern umgesetzt. In den Anfangsjahren des Systems waren viele Menschen in der vormaligen DDR arbeits­los oder gingen in Frührente.

III. Aktivierungs- und Nichtdiskriminierungsreformen seit den 1990er Jahren

In den späten 90er Jahren fand eine strategische Umkehr der Behindertenpolitik statt.[8] Die EU hatte einen stärkeren Einfluss auf die Sozialpolitik. Die Erhöhung der Beschäfti­gungsrate älterer und beeinträchtigter Arbeitskräfte wurde ein Ziel der EU.[9] Zudem wurde die Nichtdiskriminierung wegen Alters oder Behinderung mit der Richtlinie des Rates 2008/78/EG (vom 27. November 2000) zur Festsetzung eines allgemeinen Rahmens zur Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf umgesetzt.[10]

Bis 2000 bezogen sich die Anspruchsvoraussetzungen für den Bezug von Berufs­unfähigkeitsrente auf die Fähigkeit der Ausübung eines bestimmten Berufs. Diese wurde abgeschafft und die Erwerbsminderungsrente mit zwei neuen Anspruchs­voraus­setz­ungen, den üblichen Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarktes und der Unfähigkeit der jeweiligen Person (a) mehr als drei Stunden am Tag zu arbeiten zum Bezug der Rente wegen voller Erwerbsminderung und (b) der Unfähigkeit, mehr als sechs Stunden am Tag zu arbeiten, zum Bezug der Rente wegen teilweiser Erwerbs­minderung (§ 43 SGB VI) geschaffen. Obwohl die Zahl der Rentenzugänge von 280.000 im Jahr 1996 auf 175.000 im Jahr 2015 zurückgegangen ist, liegt das Durchschnittsalter des Renten­beginns weiterhin bei 52 Jahren.

Im Jahre 2001 wurde das Sozialgesetzbuch IX – Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen zur Koordinierung aller Rehabilitationsträger beschlossen. Dieses Gesetz gilt nunmehr auch für die Hauptfürsorgestelle, welche in Integrationsamt umbenannt wurde und das Sozialamt sowie das Jugendamt auf kommunaler Ebene.

Das neue Gesetz hat das Konzept der Internationalen Klassifikation der Funktions­fähigkeit, Beeinträchtigung und Gesundheit (ICF)[11] zur Rehabilitation übernommen und die Teilhabe und Selbstbestimmung in den Mittelpunkt der die Behinderung betreffenden Rechtsbegriffe gestellt.[12]

Die Renten-, Kranken-, und Unfallversicherungsträger finanzieren nunmehr den Prozess der stufenweisen Wiedereingliederung. Dies bedeutet, dass krankgeschriebene Beschäf­tigte die Tätigkeit unter medizinischer Aufsicht in Teilzeit bei fortgesetztem Bezug von Sozialversicherungsleistungen wiederaufnehmen. Arbeitgeber sind seitdem verpflichtet, ein betriebliches Eingliederungsmanagement für jeden Beschäftigen durchzuführen, der mehr als sechs Wochen pro Jahr (nicht notwendiger Weise ununterbrochen) arbeits­unfähig ist.[13]

Die gewählten Schwerbehindertenvertretungen in dem jeweiligen Betrieb wurden nach dem neuen Gesetz ermächtigt, tarifliche Integrationsvereinbarungen mit ihren Arbeit­gebern zu treffen.[14] Diese Vereinbarungen können von dem Betriebsrat unterstützt und von dem Integrationsamt moderiert werden.[15]

2005 kürzten die Arbeitsmarktreformen die Leistungen der Arbeitslosenversicherung für ältere Beschäftigte auf Empfehlung der Hartz-Kommission von drei Jahren auf ein Jahr und schlossen ein Tor zur Frühverrentung. Die neu eingerichteten Jobcenter üben nun­mehr Druck auf arbeitslose Menschen aus und sanktionieren sie, wenn sie ihren Verpflichtungen nicht nachkommen. Auch wurden Programme für komplexe langfristige berufliche Wiedereingliederungen gekürzt.[16]

2009 trat die UN-Behindertenrechtskonvention in Deutschland in Kraft. Seitdem wurde die Behindertenpolitik im Lichte dieser internationalen Vereinbarung diskutiert, welche in Artikel 27 ein Recht auf Arbeit beinhaltet.[17] In einer Stellungnahme zu einem Einzelfall (Gröninger gegen Deutschland, 2014, CRPD/C/D/2010) kritisierte der gem. Artikel 34 UN-Behindertenrechtskonvention eingerichtete Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderung die bürokratischen Hürden des deutschen beruflichen Wiedereinglie­derungssystems. In den zusammenfassenden Bemerkungen seines ersten Berichts über Deutschland gemäß Artikel 35 Abs. 2 UN-Behindertenrechtskonvention äußerte der Ausschuss seine Besorgnis über die Ausgrenzung auf dem Arbeitsmarkt und widmete sich vor allem dem Problem der Behindertenwerkstätten.[18] In den letzten Jahren wurden angesichts steigender Beschäftigungsquoten gewisse Kürzungen von Regierungspro­grammen zurückgenommen. 2012 wurde die Arbeitslosenversicherung für ältere Arbeit­nehmer verlängert. Die Erwerbsminderungsrente ist leicht gestiegen. Das 2015 ver­abschiedete Präventionsgesetz verpflichtet die Krankenkassen, mehr Geld für betrieb­liche Prävention auszugeben.[19] Was die Rentenversicherungsträger betrifft, so war 2014 ein leichter Anstieg des Haushalts für Rehabilitation zu verzeichnen und 2016 wurde ihnen die Zuständigkeit für Frühintervention, präventive Rehabilitation zur Erhaltung der Arbeitsfähigkeit, übertragen. Das Bundesteilhabegesetz beinhaltete Reformen des Reha­bilitationsrahmens, der planmäßig in 2018 in Kraft getreten ist. Die Definition der Behinderung wurde von dem Teilhabegesetz für das SGB IX aus dem UN-Behinderten­rechtsabkommen übernommen; es erwähnt ausdrücklich umwelt- und einstellungs­bedingte Barrieren[20] (Welti, 2015a).

Beitrag von Prof. Dr. Felix Welti, Universität Kassel

Fußnoten

[1] https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/ConventionRightsPersonsWithDisabilities.aspx. Die amtliche, gemeinsame Übersetzung von Deutschland, Österreich, Schweiz und Lichtenstein ist abrufbar unter https://www.behindertenbeauftragte.de/SharedDocs/Publikationen/UN_Konvention_deutsch.pdf?__blob=publicationFile&v=2 (beide Links zuletzt abgerufen am 15.10.2019).

[2] Alle Daten dieses Abschnitts sind aus Bundestagsdrucksache 18/10940 vom 20.01.2017. Der vorherige Teilhabebericht vom 31.07.2013 ist zu finden in Bundestagsdrucksache 17/14476.

[3] Im englischsprachigen Original werden die Begriffe Disability, Work Disability, Work Disabi-lity Prevention und Work Disability Policy benutzt. Für die Übersetzung von (Work) Disability sind die Begriffe Arbeitsbeeinträchtigung, Arbeitsunfähigkeit, Arbeitsteilhabebeeinträchti­gung, Beeinträchtigung der Beschäftigungsfähigkeit, Erwerbsbeeinträchtigung und Erwerbs­unfähigkeit in Betracht gezogen worden. Schließlich haben wir uns für Arbeitsbeeinträchti­gung entschieden. Dieser Begriff ist im Deutschen mit keiner feststehenden rechtlichen Bedeutung versehen und drückt aus, dass die Teilhabe am Arbeitsleben auch graduell beeinträchtigt sein kann. An der Diskussion dieser Frage haben sich René Dittmann, Friedrich Mehrhoff, Oskar Mittag und Felix Welti beteiligt.

[4] Blumenthal & Jochheim, 2009.

[5] Rudloff, 2003.

[6] Behrend, 1992.

[7] Ramm, 2017.

[8] Devetzi, 2015; Naegele, 2015; Reinhard, 2015.

[9] Devetzi, 2011; Welti, 2008.

[10] Waddington & Lawson, 2009.

[11] https://www.who.int/classifications/icf/en/ (zuletzt abgerufen am 15.10.2019)

[12] Nebe, 2015; Welti, 2014.

[13] Düwell, 2011.

[14] Diese werden nun Inklusionsvereinbarungen genannt. Eine Auswahl verschiedener Inklusionsvereinbarungen kann abgerufen werden unter: https://www.rehadat-gutepraxis.de/de/inklusionsvereinbarungen (zuletzt abgerufen am 15.10.2019).

[15] Nassibi, 2012.

[16] Dornette u.a., 2008.

[17] Welti & Nachtschatt, 2018.

[18] United Nations. Committee on the Rights of Persons with Disabilities, 2015; Ritz, 2016.

[19] Welti, 2015b.

[20] Welti, 2015a.


Stichwörter:

Rückkehr ins Erwerbsleben (return to work), berufliche Wiedereingliederung, Arbeitsunfähigkeit, Verminderte Erwerbsfähigkeit


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