Fachbeiträge

I. Erste Entwicklungen zur Teilhabe am Arbeitsleben von Menschen mit Behinderungen in Deutschland

Arbeit und Behinderung stehen von je her in einer starken wechselseitigen Beziehung zueinander. Die Fähigkeit arbeiten zu können diente in der Vergangenheit und dient heute noch dazu, Menschen als (mehr oder weniger) nützliche und anerkannte Mitglieder einer Gemeinschaft zu kategorisieren.[1] Historisch bedeutete dies, dass das gewährte Lebensrecht von Menschen mit Behinderungen an deren Leistungsfähigkeit bemessen wurde. Mit anderen Worten: Menschen, die nicht in der Lage waren durch ihre Arbeit einen Beitrag von Wert für die Gemeinschaft zu verrichten, galten als unnütze Esser, die nicht selten von Gewalt und Tod bedroht waren.[2]

Ab dem ausgehenden 14. Jahrhundert kam es im deutschsprachigen Raum zu Veränderungen der seit dem Mittelalter bestehenden Praxis, dass mittel- und besitzlose Menschen durch Almosen (z. B. der kirchlichen Armenfürsorge) und Betteln ihre Existenz zu sichern versuchten. Mit der allmählichen Herausbildung bürgerlicher Lebensformen wandelte sich die Armenfürsorge zu einer öffentlichen Aufgabe. Zur Gewährung der öffentlichen Zuwendungen stellten Arbeitsfähig- und Arbeitswilligkeit zentrale Kriterien dar.[3] Seit dem 16. Jahrhundert sind erste gezielte Bemühungen der Fürsorge für Menschen mit kognitiven, psychischen und mehrfachen Beeinträchtigungen zu verzeichnen. Einrichtungen wie Hospize, Armen- und Arbeits- sowie Zuchthäuser wurden gegründet bzw. nahmen sich mit frühen Formen von Arbeit als Therapie auch den Menschen an, die aufgrund von Beeinträchtigungen Armut und Ausgrenzung erfuhren. Ab dem 19. Jahrhundert sind systematische Bemühungen für Menschen mit Behinderungen auszumachen. Diese Bemühungen folgten für gewöhnlich dem Motto „Arbeit ist die beste Medizin“.[4] Mit dieser historisch gewachsenen Auffassung, dass durch Arbeit und Beschäftigung ein Lebensziel sowie ein Lebenssinn für Menschen mit Behinderungen (wieder-)hergestellt werden kann, erhielt die Beteiligung an Arbeit ihren tradiert rehabilitativen Charakter. In der Konsequenz hat dies dazu beigetragen, dass sich ein Fürsorgesystem für Menschen mit Beeinträchtigungen und Behinderungen entwickelt hat, in dem Arbeit eine zentrale Rolle spielt.[5]

II. Entstehung einer fürsorgenden Behindertenhilfe im Deutschen Reich

Im Zuge der Industrialisierung erfolgte zunehmend eine Trennung von Arbeit und Wohnen. Die Betreuung der seinerzeit als „Krüppel“, „Idioten“ oder „Irren“ bezeichneten Menschen mit Behinderungen[6] im Familienkreis wurde aufgrund sich ändernder Lebensverhältnisse zunehmend schwieriger und entwickelte sich zu einer öffentlichen Aufgabe. Durch das preußische „Gesetz über die erweiterte Armenpflege“ 1891 wurde die Betreuung von Menschen mit Behinderungen in Anstalten zur Aufgabe der damaligen Provinzialverbände. Ab der Mitte des 19. Jahrhunderts fand in der Folge eine Spezialisierung der Hilfen für Menschen mit Behinderungen statt. In Anbetracht dieses sich vollziehenden gesellschaftlichen Wandels erfuhren die ersten Vorläufer der Einrichtungen für Menschen mit Behinderungen eine Fort- und Weiterentwicklung. Einzelne Disziplinen, die Hilfen für Menschen mit Behinderungen anboten, bildeten sich heraus. Behinderung wurde Gegenstand sozialstaatlicher Kompensationsleistungen, medizinisch-therapeutischer Intervention sowie pädagogischer Maßnahmen und Konzepte. Bis zur Mitte des 20. Jahrhundert etablierte sich so ein System der Behindertenhilfe in Deutschland.[7] Die Weiterentwicklung dieses Systems wurde durch die Machtergreifung der Nationalsozialisten 1933 unterbrochen. Menschen mit Behinderungen waren in der Zeit des Nationalsozialismus Verfolgung, Gewalt und Tötung ausgesetzt.[8] Nach dem Ende des Dritten Reiches wurde in der neu gegründeten Bundesrepublik an das System der Behindertenhilfe – wie es in der Weimarer Republik bestanden hatte – angeknüpft. Bestehende Einrichtungen arbeiteten entweder weiter oder nahmen ihre Arbeit wieder auf. Konzeptionell knüpften diese tradiert an die pflegerische Versorgung der Menschen mit Behinderungen an.[9]

III. WfbM als sozialhistorischer Meilenstein

Bewegung in das restaurierte System der Behindertenhilfe im Nachkriegsdeutschland kam u. a. durch den Elternverband „Lebenshilfe für das behinderte Kind e.V.“[10], der sich 1958 gründete. Ziele des Vereins waren und sind es, bedarfsgerechte Angebote zur Teilhabe von Menschen mit kognitiven Beeinträchtigungen zu bieten und somit deren Ausgrenzung zu vermeiden. Vor diesem Hintergrund gründeten sich auf Initiative der Lebenshilfen in Deutschland in den 1960er-Jahren – zunächst von der Öffentlichkeit weitgehend unbemerkt – erste Vorläufer der Werkstätten für behinderte Menschen. Diese wurden in ihrer Gründungsphase häufig als beschützende Werkstätten oder Anlernwerkstätten bezeichnet.[11] Hintergrund für die neu gegründeten Werkstätten war die Notwendigkeit, dass es insbesondere für Menschen mit kognitiven Beeinträchtigungen keine Möglichkeiten gab, im Erwachsenenalter einer sinnvollen Arbeit bzw. Tätigkeit nachzugehen. Die neu gegründeten Werkstätten boten Personen, die aufgrund ihrer Behinderungen keinen Zugang zum Arbeitsmarkt fanden, erstmalig einen Ort, an dem sie einer sinnvollen Beschäftigung nachgehen konnten.

Im Jahr 1974 fanden die „Werkstätten für Behinderte“ (WfB)[12] und deren Förderung Eingang in das Schwerbehindertengesetz (SchwbG) und in das Gesetz über die Sozialversicherung Behinderter (GSVB).[13] Hiermit wurden die Werkstätten fester Bestandteil der Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben für Menschen mit Behinderungen in Deutschland, was einen bedeutenden Schritt aus der bis zu diesem Zeitpunkt üblichen totalen Fürsorge darstellte. Das Inkrafttreten der Werkstättenverordnung (WVO) im Jahr 1980 stellte einen finalen Höhepunkt auf dem Weg zur heute bekannten Leistung zur Teilhabe am Arbeitsleben in WfbM dar. Mit Einführung der WVO bestand endgültige Rechtssicherheit für die Werkstätten und ihre Beschäftigten.[14] Der damalige Arbeitsminister Herbert Ehrenberg ging zur Verabschiedung der WVO davon aus, dass nun ca. 70.000 Menschen das Angebot der WfB in Anspruch nehmen könnten.[15]

IV. Aktuelle Perspektiven auf WfbM

Im Jahr 2013 lag die Zahl aller Personen, die eine WfbM besuchten, erstmalig über 300.000.[16] Die Anzahl leistungsberechtigter Personen in den WfbM hat sich somit seit den 1980er-Jahren mehr als vervierfacht. Nicht zuletzt die permanent steigenden Belegungszahlen sowie die damit verbundenen Kostensteigerungen in der Eingliederungshilfe haben Werkstätten in den vergangenen Jahren häufig in die Kritik gebracht.[17] Es drängt sich der Eindruck auf, dass trotz einer Vielzahl an Maßnahmen und Möglichkeiten, die Teilhabe am Arbeitsleben zu fördern und behinderungsbedingte Nachteile auszugleichen, die WfbM nicht – wie einst angedacht – die ultima ratio darstellt, sondern vielmehr häufig die präferierte Leistungsform ist. Ursachen und Gründe hierfür scheinen vielschichtig zu sein. Die hohen Anforderungen des Arbeitsmarktes an Qualifikation, Flexibilität, Mobilität usw. der Arbeitnehmenden[18] können zum einen dazu führen, dass dieser für Menschen mit Behinderungen verschlossen bleibt. Zum anderen werden von diesem Ausschluss betroffene Personen mit Behinderungen häufig als voll erwerbsgemindert klassifiziert. In der Folge stehen diese dem Arbeitsmarkt nicht (mehr) zur Verfügung und erhalten Anspruch auf Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben im Rahmen der Eingliederungshilfe[19], welcher bis dato zumeist in WfbM realisiert wird.

Die letzte bundesweite Studie, welche die Entwicklung der Zugangszahlen fokussiert[20], lässt die Vermutung zu, dass die Leistungsträger nicht die Vielfalt der Möglichkeiten zur Teilhabe am Arbeitsleben ausschöpfen, bevor sie Leistungen in WfbM bewilligen. Die Leistungserbringer – also die WfbM – haben analog dazu ein wirtschaftliches Interesse an einer stabilen oder gar steigenden Anzahl der Werkstattbeschäftigten in ihren Betrieben. Die Werkstattbeschäftigten ihrerseits ersuchen – beispielsweise aufgrund der günstigen Rentenregelung (Anspruch auf Bezug einer Erwerbsminderungsrente auf der Basis von staatlich gezahlten Beiträgen auf 80 Prozent des Durchschnittsentgelts nach 20-jähriger Beschäftigung in WfbM) – um Aufnahme in die WfbM bzw. streben nach einer Aufnahme den Schritt aus den WfbM heraus nicht an.[21]

Neuen Schwung in die Diskussion um das Pro und Contra der WfbM hat die Ratifizierung der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) 2008 mit sich gebracht. In Artikel 27 wird explizit ein Recht auf Arbeit und Beschäftigung für Menschen mit Behinderungen formuliert. Diese Arbeit soll frei wählbar, auf einem offenen, integrativen und zugänglichen Arbeitsmarkt sein. Durch Arbeit sollen Menschen mit Behinderungen die Möglichkeit haben, ihren Lebensunterhalt zu bestreiten. Es bleibt fraglich, ob WfbM mit diesen Anforderungen des Artikels 27 konform sind.[22] Die Forderungen nach inklusiven Strukturen (auch) bezüglich Arbeit und Beschäftigung aufgreifend, kommt dann auch der 1. Staatenbericht der Vereinten Nationen zur Umsetzung der UN-BRK zu dem Resümee, dass Deutschland sich von seinem Werkstättensystem sukzessive verabschieden solle. Laut Bericht sind die Werkstätten ein Faktum der Segregation von Menschen mit Behinderungen auf dem deutschen Arbeitsmarkt und bereiten ihre Beschäftigten weder für den Übergang auf den Arbeitsmarkt vor, noch fördern sie ihn.[23]

Der Gesetzgeber versucht (u. a.) mit dem Ende 2016 verabschiedeten Bundesteilhabegesetz (BTHG), den Anforderungen einer UN-BRK konformen Rechtsetzung nachzukommen. Bezüglich der Zukunft der WfbM in Deutschland scheint die Position des Gesetzgebers ungleich der Empfehlung des Staatenberichtes zu sein, denn im BTHG wird – von einigen Nuancen abgesehen – ein nahezu unveränderter Fortbestand der WfbM in ihrer aktuellen Form rechtsverbindlich verankert. In der reformierten Gesetzgebung sind jedoch neue Leistungsformen als Alternative zur WfbM vorgesehen. Auch die Durchlässigkeit aus der WfbM in ein sozialversicherungspflichtiges Arbeitsverhältnis und im Bedarfsfall zurück in die Werkstatt wird mit dem neuen Gesetz erleichtert (§ 220 Abs. 3 SGB IX n. F.). So soll es beispielsweise künftig möglich sein, durch das Budget für Arbeit (§ 61 SGB IX n. F.) aus der Werkstatt heraus auf einen sozialversicherungspflichtigen Arbeitsplatz oder zu möglichen Beschäftigungsangeboten von anderen Anbietern (§ 60 SGB IX n. F.) zu wechseln. Ergänzend regelt § 57 SGB IX n. F. explizit, dass einer Werkstattaufnahme der vorherige Ausschluss einer möglichen Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt, in einem Inklusionsbetrieb oder im Rahmen einer individuellen betrieblichen Qualifizierung im Rahmen Unterstützter Beschäftigung bzw. Aus-, Fort- und Weiterbildung vorausgehen soll.[24] Eine Rückkehr in die WfbM beim Scheitern der Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt soll für Personen, die den Schritt von der WfbM auf den Arbeitsmarkt wagen, unbürokratisch möglich sein. Die Betroffenen müssten dann nicht wie bislang befürchten, erneut Antragsverfahren und Begutachtungen zu durchlaufen, um den Anspruch auf eine Beschäftigung in einer WfbM wiederzuerlangen. Die Reichweite dieser Rechtsänderungen und deren Auswirkungen auf die WfbM bleiben abzuwarten.[25]

V.     Fazit

Werkstätten für behinderte Menschen sind ein fester Bestandteil der Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben in Deutschland. Sie sind eine sozialrechtliche Errungenschaft, stellen sie doch die Möglichkeit sicher, dass Menschen mit Behinderungen, „die nicht, noch nicht oder noch nicht wieder“ (§ 41 SGB IX und § 58 SGB IX n. F.) einer Arbeit unter den Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarktes nachkommen können, die Möglichkeit bekommen, eine Beschäftigung auszuüben. Trotz dieser positiven Aspekte der WfbM bleibt unverkennbar, dass Reformbedarf am tradierten Angebot besteht. Dieser resultiert aus den formulierten menschenrechtlichen Anforderungen der UN-BRK, einem sich wandelnden Bewusstsein im Umgang mit Menschen mit Behinderungen – von der Fürsorge hin zu Gleichberechtigung und vollumfänglichen Teilhabemöglichkeiten – sowie nicht zuletzt aufgrund der formulierten Bedürfnisse und Wünsche der Werkstattbeschäftigen hinsichtlich gesellschaftlicher Teilhabe und sozialer Anerkennung.[26] Vor diesem Hintergrund ist eine kritische Beobachtung und Begleitung der WfbM sowie ihrer möglichen Reformen durch die Neuerungen des BTHG in den kommenden Jahren angezeigt.

Beitrag von Dr. Mario Schreiner, Humboldt-Universität zu Berlin

Fußnoten

[1] Zur Verbindung von Arbeit(sfähigkeit) und Behinderung vgl. u. a. Bösl 2010, S. 6, und Kardorff, von 2000, S. 2.

[2] Vgl. zur historisch gewachsenen Verbindung von Arbeits-/Leistungsfähigkeit und Lebenswert Scheibner 2004, S. 1ff.; Hirsch 2009, S. 33, und Kastl 2010.

[3] Vgl. Sachße/Tennstedt 1980.

[4] Zur historisch gewachsenen Bedeutung der Arbeit und ihrer therapeutischen Funktion, insbesondere für Menschen mit Behinderungen vgl. Sierck 1992; Scheibner 2004, S. 2 ff.; Hoffmann 2007 und Hirsch 2009, S. 33ff.

[5] Parallel entwickelte sich die Sozialversicherung im deutschen Kaiserreich, welche sich aus dem Krankenversicherungsgesetz (1883), dem Unfallversicherungsgesetz (1884) und dem Invaliditäts- und Altersversicherungsgesetz (1889) zusammensetzte. Vgl. Ritter 2010, S. 61 ff. für einen genauen Überblick zur Entstehung der Sozialversicherung in Deutschland.

[6] Hierunter wurden in der Regel Menschen mit angeborenen oder (im zivilen Leben) erworbenen kognitiven, psychischen und körperlichen Beeinträchtigungen gefasst. Eine differenzierte Unterscheidung von Behinderungsarten und Ursachen erfolgte kaum (vgl. Weber 2015, S. 130).

[7] Vgl. Weber 2015, S. 130 f.

[8] Vgl. Klee 2010 zur Zeit des Nationalsozialismus.

[9] Vgl. z. B. Hirsch 2009, S. 35; Hähner 1999, S. 26.

[10] Heute Bundesvereinigung Lebenshilfe e. V.

[11] Vgl. Bieker 2005, S. 313; Hirsch 2009; Cramer 2009, S. 1.

[12] Die Bezeichnung Werkstatt für Behinderte wurde 1974 im Zuge der Verabschiedung der Werkstattkonzeption durch den Bundestag eingeführt und stellte die erste einheitliche Bezeichnung der Werkstätten dar.

[13] Ein Einbezug der Werkstattbeschäftigten in die Arbeitslosenversicherung erfolgte bis heute nicht. Aktuell ist dieser Umstand problematisch für die Umsetzung des einzuführenden Budgets für Arbeit zu betrachten.

[14] Vgl. Bundesarbeitsgemeinschaft Werkstätten für behinderte Menschen (BAG WfbM) 2009.

[15] Vgl. Hirsch 2009, S. 38.

[16] Vgl. BAG WfbM 2014. In der genannten Anzahl sind auch leistungsberechtigte Personen der Tagesförderstätten in WfbM inbegriffen.

[17] Vgl. u. a. Finke 2007; Detmar et al. 2008; United Nations 2015.

[18] Vgl. Bosch 2011.

[19] Die Eingliederungshilfe ist bis 31.12.2019 im SGB XII geregelt. Ab dem 01.01.2020 tritt die Reformstufe 3 des BTHG in Kraft und die Eingliederungshilfe ist fortan in Teil 2 des SGB IX n. F. verortet. Ab dem 01.01.2018 treten im Zuge der Reformstufe 2 bereits Änderungen im Bereich der Teilhabe am Arbeitsleben und im Gesamtplanverfahren im Rahmen der Eingliederungshilfe nach SGB XII in Kraft.

[20] Vgl. Detmar et al. 2008.

[21] Zu den Kausalitäten der steigenden Anzahl von Werkstattbeschäftigten bzw. zur aktuell geringen Nutzung von alternativen Teilhabeleistungen besteht Forschungsbedarf.

[22] Vgl. z. B. Trenk-Hinterberger 2012.

[23] Vgl. Vereinte Nationen 2015.

[24] Damit sind die vor der Werkstattaufnahme zu prüfenden Alternativen umfänglicher ausgeführt als in § 41 SGB IX alte Fassung.

[25] Vgl. u. a. Jürgens 2017; Schimank 2016; Schartmann 2016; Schreiner 2016; Nebe/ Schimank 2016 zur aktuellen Diskussion um Möglichkeiten und Reformen der Teilhabe am Arbeitsleben.

[26] Zur Wahrnehmung gesellschaftlicher Teilhabe und sozialer Anerkennung als Ergebnis von Werkstattbeschäftigung vgl. Schreiner 2017.

Literatur

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