11.04.2019 D: Konzepte und Politik MacEachen, Ekberg: Beitrag D5-2019

Wissenschaft, politische Prozesse und Werte in (der Gestaltung) der Arbeitsbeeinträchtigungspolitik. Eine Überlegung zu Trends und dem weiteren Vorgehen – Teil III: Wesentliche Lücken und weiteres Vorgehen in der Arbeitsbeeinträchtigungspolitik

Ellen MacEachen und Kerstin Ekberg fassen die Länderberichte des Buches MacEachen (Hrsg.), The Science and Politics of Work Disability Prevention (Wissenschaft und Politik der Prävention von Arbeitsbeeinträchtigung) zusammen und untersuchen 13 Länder hinsichtlich vorhandener Werte und Trends im Bereich der Arbeitsbeeinträchtigungspolitik. Es handelt sich um eine Übersetzung des Beitrags MacEachen, E., Ekberg, K. (2019), Science, Politics, and Values in Work Disability Policy, A Reflection on Trends and the Way Forward, in: MacEachen, E. (ed.), The Science and Politics of Work Disability Prevention, New York: Routledge, S. 261–283, die in drei Teilen im Diskussionsforum Rehabilitations- und Teilhaberecht veröffentlicht wird (Beiträge D3-2019 bis D5-2019). Die Übersetzung des Textes wurde von Helmuth Krämer, LL.M, Legalitas, München, besorgt.

Im dritten Teil wenden sich die Autorinnen den wesentlichen Lücken und Aussichten der Arbeitsbeeinträchtigungspolitik zu.

(Zitiervorschlag: MacEachen, Ekberg: Wissenschaft, politische Prozesse und Werte in (der Gestaltung) der Arbeitsbeeinträchtigungspolitik. Eine Überlegung zu Trends und dem weiteren Vorgehen – Teil III: Wesentliche Lücken und weiteres Vorgehen in der Arbeitsbeeinträchtigungspolitik; Beitrag D5-2019 unter www.reha-recht.de; 11.04.2019.)


In diesem Kapitel haben wir Fragen der Arbeitsbeeinträchtigung[1] und Trends diskutiert, die in den anderen Kapiteln des Bandes MacEachen (ed.) (2019), The Science and Politics of Work Disability Prevention angesprochen wurden. Das optimistische Ziel der Aktivierungsagenda war es, Menschen in das Erwerbsleben zu integrieren, die ansonsten arbeitslos sein könnten oder von arbeitsbeeinträchtigungsbedingten Leistungen leben. Darüber hinaus hat diese Agenda Wiedereingliederungsprogramme zur Begrenzung des Krankenstandes und ein erweitertes Angebot an beruflichen Rehabilitations- und Beschäftigungsförderprogrammen gefördert. Eine sozial und wirtschaftlich integrierte Bevölkerung ist ein lobenswertes Ziel, insbesondere in einigen Ländern, in denen Einzelpersonen in sogenannten Leistungsfallen gefangen sind, welche die Erwerbsfähigkeit der Arbeitnehmer einschränken, obwohl sie in der Lage und willens sind zu arbeiten (Stapleton, O'Day, Livermore, & Imparto, 2006).

Bei allen politischen Veränderungen ergibt sich jedoch eine Vielzahl von Konsequenzen. In diesem Kapitel bestand eines unserer Ziele darin, die in einer aktivierungsorientierten Arbeitsbeeinträchtigungspolitik enthaltenen Wertannahmen aufzudecken und die im Zusammenhang mit ihrer Umsetzung entstandenen Praktiken zu dokumentieren. Unsere Zusammenfassung beinhaltete Arbeitsbeeinträchtigungspolitik in ganzheitlichen und ursachenbezogenen Sozialversicherungssystemen und stellte besondere Spannungen fest, die sich aus jeder dieser Strukturen ergeben. Wir haben politische Annahmen über die Bedürfnisse und das Verhalten der Arbeitnehmer, die Verantwortung der Arbeitgeber und das Ausmaß ihrer Rollen, die Befugnisse und politische Zugehörigkeit der Gesundheitsdienstleister sowie das Ausmaß der staatlichen Verpflichtung gegenüber denjenigen, die aufgrund von Krankheit, Verletzung oder Beeinträchtigung nicht arbeiten können, in Frage gestellt. Es geht um die Art der Unterstützung, die von Menschen mit Krankheiten, Verletzungen und Behinderungen am dringendsten benötigt wird, und darum, wie politische Entscheidungen darüber getroffen werden, wer die Unterstützung der Gesellschaft verdient. Eine Schlüsselfrage ist, ob die Arbeitsbeeinträchtigungssysteme ausreichend sensibel und koordiniert sind, um die Bedürfnisse der Menschen zu erkennen und zu unterstützen, wenn sie nicht vollständig in das Erwerbsleben integriert sind.

In der internationalen Arbeitsbeeinträchtigungspolitik ragen mehrere Problembereiche als anstehende Herausforderungen heraus: die Probleme der Arbeitskräftenachfrage, der ungleiche Zugang zu Geldleistungen und Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben sowie psychische Beeinträchtigungen.

I. Arbeitskräftenachfrage

Die Arbeitsbeeinträchtigungspolitik konzentriert sich derzeit darauf, die Menschen durch die Bereitstellung von Berufsausbildung und Arbeitsvermittlung von dem Leistungsbezug hin zur Arbeitssuche zu bewegen. Eine in die aktivierungsorientierte Arbeits- und Erwerbsunfähigkeitspolitik eingebettete Annahme ist, dass es einen aufnahmebereiten Arbeitsmarkt für arbeitsuchende Menschen gibt. Die Arbeitsbeeinträchtigungspolitik befasst sich jedoch im Allgemeinen nicht mit dem Problem der Arbeitsnachfrage. Mairiaux (2019) fragt daher: Sind Aktivierungsmaßnahmen in einem Umfeld, in dem es nicht genügend Arbeitsplätze für alle Arbeitsuchenden gibt, realistisch?

Im Wesentlichen könnten Leistungsbezieher, nachdem der Staat ihnen die Krankengeldleistungen gekürzt, ihnen eine Berufsausbildung angeboten und sie bei der Arbeitssuche begleitet hat, immer noch nicht in der Lage sein, eine Beschäftigung zu finden. Dies ist auf offenen Arbeitsmärkten, in welchen Arbeitgeber sich dafür entscheiden können, körperlich leistungsfähige, statt umgeschulte und behinderter Arbeitnehmer einzustellen, nicht verwunderlich.

Einige Länder (z. B. Frankreich und Deutschland) haben Quoten eingeführt, die von den Arbeitgebern verlangen, dass sie offiziell als schwerbehindert anerkannte Personen einstellen, allerdings legen diese Quoten den Fokus ausschließlich auf schwerbehinderte Arbeitnehmer. Was im Rahmen von Aktivierungsstrategien angegangen werden muss, ist die Beschäftigungsfähigkeit von Menschen ohne formale Merkmale wie „erhebliche und dauerhafte Behinderung". Diese Bevölkerung umfasst Arbeitnehmer, die aufgrund der sozialen Marginalisierung im Zusammenhang mit Alter, geringer Qualifikation, Behinderung, psychischen oder anderen chronischen Erkrankungen oder Langzeitarbeitslosigkeit mit Beschäftigungsbarrieren konfrontiert sind. Dementsprechend stellen einige Analysten fest, dass Aktivierungsmaßnahmen nicht allen wirtschaftlichen Bedingungen gerecht werden, und empfehlen, dass die Anspruchsvoraussetzungen für den Bezug von Leistungen flexibler sein sollten, wenn keine rege Arbeitsnachfrage besteht (Martin, 2015).

II. Ungleicher Zugang zu Geldleistungen und Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben

In einem Umfeld wachsender Einkommensungleichheit innerhalb der Länder (Atkinson, 2015) wird der ungleiche Zugang zu Geldleistungen und Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben zu einem großen Problem. Wenn die Leistungen so strukturiert sind, dass sie Menschen dienen, die aus einer festen Vollzeitbeschäftigung ausgeschieden sind, dann sind Arbeitnehmer in prekärer Beschäftigung, wie diejenigen, die nur Zugang zu Teilzeitbeschäftigung oder befristete Verträge hatten, besonders ungeschützt: Sie fallen an den Rand der Anspruchsberechtigung auf Sozialhilfebezug (Internationale Arbeitsorganisation, 2016; Standing, 2011). Darüber hinaus fehlt es in vielen Systemen an einer angemessenen Berücksichtigung der wachsenden Anzahl an Selbständigen und Freiberuflern, einschließlich der wachsenden Zahl von Menschen, die in der sogenannten Sharing Economy arbeiten (International Labour Organization, 2016; Pricewaterhouse Coopers, 2015).

Im Wesentlichen unterstützen Arbeitsbeeinträchtigungsleistungen tendenziell Menschen in Festanstellung, die krank werden oder eine Beeinträchtigung erfahren, aber sind für eher geringfügig Beschäftigte weniger verfügbar.

Ungleicher Zugang zu Geldleistungen und Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben für Erwerbstätige und Nichterwerbstätige (oder, im Falle Neuseelands, zwischen denen, die aufgrund von Unfällen und anderer Ursachen arbeitsbeeinträchtigt sind) ist ein damit verbundenes Problem. In vielen Rechtsordnungen haben Menschen, die im Rahmen einer Beschäftigung arbeitsbeeinträchtigt werden, besseren Zugang zur beruflichen Rehabilitation, und ihre Einkommensunterstützung ist oft viel höher als bei Menschen, die zwar arbeitsbeeinträchtigt aber nicht angestellt sind. Dies ist eine weitere Struktur, die einen Keil zwischen den auf dem Arbeitsmarkt gut Integrierten und den prekär Beschäftigten zu treiben scheint.

III. Seelische Behinderung

Obwohl psychische Störungen in den meisten Ländern die häufigste Ursache für krankheitsbedingte Fehlzeiten sind (MacEachen u. a. 2017), werden sie in vielen Ländern immer noch nicht als arbeitsbedingte Erkrankungen anerkannt und Wiedereingliederungsprogramme konzentrieren sich im Allgemeinen auf körperliche Beeinträchtigungen. Der Ausschluss der psychischen Erkrankungen von arbeitsbedingten Beeinträchtigungen kann zum Teil auf Anforderungen an sogenannte objektive biomedizinische Maßnahmen und Diagnosen bei der Beurteilung der Arbeits- und Erwerbsfähigkeit zurückzuführen sein. Ansprüche wegen psychischer Beeinträchtigung sind wegen der Unsicherheiten bei deren Diagnose und der Vorhersage über den möglichen Zeitpunkt der Wiederaufnahme der Tätigkeit bei Personen mit psychischen Erkrankungen klinisch schwer zu beurteilen (Brijnath u. a, 2014). Die Schwierigkeiten bei der Festlegung klinischer Kriterien könnten ein Grund dafür sein, dass die politischen Entscheidungsträger zögern, psychische Beeinträchtigungen als arbeitsbedingte Erkrankungen anzuerkennen. Dennoch muss dieses wachsende Problem angegangen werden, insbesondere die Komplexität der Wiedereingliederung von Arbeitnehmern mit psychischen Erkrankungen, einschließlich sozialer Stigmatisierung, Chronizität und variabler Krankheitsbilder.

In Rahmen des weiteren Vorgehens ist es für Forscher, Analysten und politische Entscheidungsträger von entscheidender Bedeutung, sich mit dem Gesamtbild sowohl des politischen Prozesses als auch der Wissenschaft der Arbeitsbeeinträchtigung (Work Disability) zu befassen. Obwohl wissenschaftliche Erkenntnisse für die Entscheidungsfindung nützlich sind, können sie auf nicht-natürlichen Bedingungen beruhen oder relevante gesellschaftspolitische Bedingungen ausschließen. Viele Beispiele in MacEachen (ed.) (2019), The Science and Politics of Work Disability Prevention zeigen, wie Wissenschaft und Politik gemeinsam die Entwicklung der Ansätze zur Arbeitsbeeinträchtigungspolitik in den Rechtsordnungen geprägt haben. Obwohl es zweifellos die Kosten waren, die einen großen Teil der aktivierungsorientierten Arbeitsbeeinträchtigungspolitik vorangetrieben haben, wird das grundlegende Thema aller Ansätze zur Arbeitsbeeinträchtigung seltener berücksichtigt: die in die jeweilige Politik eingebetteten Werte, die als Leitfaden für deren Umsetzung fungieren. Diese Werte verdeutlichen die sich ändernden Gesellschaftsverträge der Länder und die Bereitschaft ihrer politischen Entscheidungsträger und Bürger, Ressourcen auf integrative und umsichtige Weise einzusetzen, um das Engagement arbeitsbeeinträchtigter Menschen zur Teilhabe am Arbeitsleben zu unterstützen.

Beitrag von Von Ellen MacEachen und Kerstin Ekberg[2]

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Fußnoten

[1] Im englischsprachigen Original werden die Begriffe Work Disability, Work Disability Prevention und Work Disability Policy benutzt. Für die Übersetzung von Work Disability sind die Begriffe Arbeitsbeeinträchtigung, Arbeitsunfähigkeit, Arbeitsteilhabebeeinträchtigung, Beeinträchtigung der Beschäftigungsfähigkeit, Erwerbsbeeinträchtigung und Erwerbsunfähigkeit in Betracht gezogen worden. Schließlich haben wir uns für Arbeitsbeeinträchtigung entschieden. Dieser Begriff ist im Deutschen mit keiner feststehenden rechtlichen Bedeutung versehen und drückt aus, dass die Teilhabe am Arbeitsleben auch graduell beeinträchtigt sein kann. An der Diskussion dieser Frage haben sich René Dittmann, Friedrich Mehrhoff, Oskar Mittag und Felix Welti beteiligt.

[2] Ellen McEachen ist Professorin an der University of Waterloo, Ontario, Kanada. Kerstin Ekberg ist Professorin (em.) an Linköpings Universitet, Schweden.


Stichwörter:

Rückkehr ins Erwerbsleben (return to work), berufliche Wiedereingliederung, Arbeitsunfähigkeit, Länder-Vergleichsstudie, Verminderte Erwerbsfähigkeit


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