Fachbeiträge

I. Der Kampf ums Recht

Spätestens seit der Ratifikation des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte der Menschen mit Behinderungen (UN-BRK)[1] und der damit verbundenen Geltung als einfaches deutsches Bundesgesetz seit 26. März 2009[2] ist zum verfassungsrechtlich in Art. 3 Abs. 3 S. 2 GG verankerten Benachteiligungsverbot eine weitere wichtige Rechtsquelle zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen hinzugekommen.[3] Mit der Ratifikation war allerdings der Umsetzungsauftrag längst nicht erfüllt. Für die von der UN-BRK angestrebte Inklusion behinderter Menschen in die Gesellschaft, d. h. die Anpassungsfähigkeit der Gesellschaft in allen Bereichen an die individuellen Bedürfnisse beeinträchtigter Menschen[4], bedarf es ganz erheblicher Anstrengungen. In Erkenntnis dessen hat der Gesetzgeber u. a. das Bundesteilhabegesetz verabschiedet[5] und das Behindertengleichstellungsgesetz reformiert.[6]

Seit der Ratifikation der UN-BRK stützen behinderte Menschen ihre rechtlichen Anliegen vermehrt auf das Übereinkommen, nicht immer mit dem erhofften Erfolg. Das hat zu einer intensiven Debatte über die Wirkung der UN-BRK und deren Rezeption durch die Rechtsprechung geführt.[7] Schon an dieser Stelle zeigt sich, dass der Kampf ums Recht nicht mit der Verkündung einer Norm endet. Und so eröffnet sich ein weites Untersuchungsfeld, wie eine effektive Rezeption des neuen Rechts in der Rechtspraxis gelingen kann.

II. Rezeption der UN-BRK in der Rechtsprechung

Die Intensität der Kritik an einer zu zögerlichen Rezeption hängt maßgeblich von der systematischen Sichtweise ab. Vom umstrittenen Standpunkt aus, die UN-BRK müsse Entscheidungen auch unmittelbar tragen können, fällt die Kritik eher stark aus. Werden in die Einschätzung allerdings auch diejenigen Gerichtsentscheidungen einbezogen, in denen die UN-BRK die Auslegung des geltenden Rechts im Wege konventionskonformer Auslegung ändert, ist positiver zu bilanzieren.[8] Insgesamt lässt sich sagen, dass die UN-BRK als Begründungselement in der Sozialgerichtsbarkeit stärker Fuß gefasst hat als in den anderen Gerichtsbarkeiten,[9] etwa der für das Behindertengleichstellungsrecht überwiegend zuständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit. Ähnlich ist im Zivilrecht das Verhältnis zwischen der zumindest partiell stärker rezipierenden Arbeitsgerichtsbarkeit[10] und den ordentlichen Gerichten, die für die zivilrechtliche Antidiskriminierung zuständig sind[11]. Ein primärer Faktor ist dabei allerdings zuerst, wie viele und welche Fälle überhaupt an die Gerichte herangetragen werden. Hier haben die Sozialgerichte mit der Gerichtskostenfreiheit und dem selbst formulierten Anspruch einer rechtsschutzfreundlichen Gerichtskultur und die Sozialgerichte wie die Arbeitsgerichte mit ihrer langjährigen Erfahrung mit den durch das Schwerbehindertenrecht geführten Klagen sowie der Präsenz verbandlichen Rechtsschutzes einen Vorsprung in den objektiven und subjektiven Bedingungen für den Rechtsschutz behinderter Menschen. Dagegen sind die Rechte von Menschen mit Behinderungen einschließlich der aus ihnen folgenden Vorkehrungen im Verwaltungs- und Gerichtsverfahren fast kein Thema in den gängigen Gesetzessammlungen, in der Ausbildungsliteratur und dem Examensstoff des allgemeinen Verwaltungs-, Zivil- und Prozessrechts.[12]

III. Recht und Verfahren als Barriere oder Motor?

Damit wird nicht obsolet zu fragen, ob sich im Verfahrensrecht der Sozialgerichtsbarkeit selbst noch Reserven oder Barrieren für eine zügigere Implementierung der UN-BRK finden lassen. Die höchstrichterliche Rechtsprechung lehnt eine Ableitung von Leistungsansprüchen aus der UN-BRK bisher überwiegend ab.[13] Dem folgen zahlreiche Instanzgerichte[14], wenn auch nicht ausnahmslos.[15] Das BSG hat Nichtzulassungs­beschwerden wegen reklamierter konventionswidriger Versagungen von Leistungsbegehren größtenteils als unzulässig verworfen und dies damit begründet, die Beschwerden hätten sich u. a. nicht in der prozessrechtlich vorgeschriebenen Weise mit der Frage auseinandergesetzt, wie aus der UN-BRK subjektive Rechte Einzelner ableitbar seien.[16] Hier ist zu beachten, dass eine Verwerfung als unzulässig durch das BSG ohne die ehrenamtlichen Richterinnen und Richter erfolgt (§§ 160a, 169 SGG)[17], die tendenziell stärker mit der Lebens- und Erfahrungswelt von Menschen mit Behinderungen verbunden sind.[18] Angesichts des fundamentalen Stellenwertes der UN-BRK für die gleichberechtigte Gewährung der allgemeinen Menschenrechte auch für behinderte Menschen[19] bedarf die Diskussion um die Einklagbarkeit einzelner Rechte näherer Betrachtung.

Damit stellt sich die Frage, inwieweit die hohen Anforderungen an gem. § 160 SGG erfolgreich begründete Revisionszulassungen[20] selbst noch im Einklang mit der UN-BRK und Art. 3 Abs. 3 S. 2 GG stehen. Kritisch zu hinterfragen ist, inwieweit die mit einer weitreichenden Rechtsreform zwangsläufig verbundene Transformationsarbeit in sämtlichen Rechtsbereichen (v. a. in Verwaltung, Rechtsprechung, Wissenschaft und Beratung) vor allem den Rechtssuchenden auferlegt wird.

Die prozessrechtlichen Hürden zur Durchsetzung sozialer Rechtspositionen dürfen nicht zu hoch sein, um das materielle Recht selbst nicht durch zu hohe Zugangshürden zu entwerten. Von dieser Perspektive aus besehen, fällt das Verhältnis zwischen in der Rechtsdatenbank „juris“ vergleichsweise zahlreich dokumentierten erfolglosen Nichtzulassungsbeschwerden einerseits und wenigen, mit Hilfe oder im Sinne der UN-BRK bewirkten erfolgreichen Rechtsdurchsetzungsverfahren andererseits ins Auge. Dies deutet auf hohe Hürden für die Rechtswirkung der UN-BRK hin. Wer sich im Rahmen einer Nichtzulassungsbeschwerde auf die Bedeutung der UN-BRK stützen und so eine Änderung der Rechtsprechung erreichen will, hat eine hohe Darlegungs- und Begründungslast. Die Anforderungen dazu sind vom BSG wiederholt wie folgt formuliert worden.[21]

Danach muss für eine Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung in der Beschwerdebegründung eine konkrete Rechtsfrage in klarer Formulierung bezeichnet und schlüssig dargelegt werden, dass diese klärungsbedürftig, in dem angestrebten Revisionsverfahren klärungsfähig (entscheidungserheblich) sowie über den Einzelfall hinaus von Bedeutung ist. Zudem muss aus der Beschwerdebegründung ersichtlich sein, dass sich die Antwort auf die Rechtsfrage nicht ohne Weiteres aus dem Gesetz oder der bisherigen Rechtsprechung ergibt; dazu bedarf es der Auseinandersetzung mit den vorinstanzlichen Entscheidungen und sonstiger einschlägiger Rechtsprechung. Im Hinblick hierauf muss in der Beschwerdebegründung unter Auswertung der Rechtsprechung des BSG zu dem Problemkreis substantiiert vorgetragen werden, dass das BSG zu diesem Fragenbereich noch keine Entscheidung getroffen oder durch die schon vorliegenden Urteile die hier als maßgebend erkannte Frage von grundsätzlicher Bedeutung noch nicht beantwortet hat.[22]

Zu vermuten ist ein Zusammenhang zwischen einer sich nur langsam vollziehenden Implementierung der UN-BRK durch die Rechtsprechung und der Nichtzulassung der Revision in Fällen, bei denen mit der UN-BRK argumentiert wird. Ausgehend von dieser These ließe sich untersuchen, ob und wieweit die UN-BRK als argumentatives Element bereits an anderen Stellen eines Rechtsstreits in den ersten beiden Instanzen versandet. Das lässt sich ohne Dokumentation und Auswertung nicht beantworten und würde aufwändigere rechtssoziologische Forschung erfordern. Hinweise und Ansatzpunkte in diese Richtung geben anwaltliche Erfahrungsberichte; so wird bspw. geschildert, dass die UN-BRK vor Gericht durchaus zu Erfolgen führt, dabei aber selten in der Urteilsbegründung auch erwähnt wird.[23] Das kann wiederum damit zusammenhängen, wie die UN-BRK in der höchstrichterlichen Rechtsprechung erwähnt wird.

Es kann unnötige Frustration erzeugen, wenn das vom Gesetzgeber in seiner Gesetzesbegründung angekündigte Reformprogramm in erster Linie von den – gefühlt gegen Windmühlen kämpfenden – Rechtssuchenden gestaltet werden muss. Bei einer Reform, die weit in alle Gesellschaftsbereiche hineinreicht, dürfte es besonders schwierig sein, die o. g. Anforderungen an Revisions-/ bzw. Nichtzulassungsbegründungen real erfüllen zu können. Mit jeder unzulässigen, weil unzureichend begründeten Nichtzulassungsbeschwerde, würde die Gelegenheit, sich höchstrichterlich mit einem einschlägigen Rechtsstreit zu befassen, aufgeschoben; die Chance, den Reformprozess durch Leitent-scheidungen aktiv zu begleiten, würde vertan. Das kann aus Sicht der Rechtssuchenden die Verantwortlichkeiten auf den Kopf stellen, wenn sie prozessuale Maßstäbe einhalten sollten, die von den am Verfahren beteiligten Sozialleistungsträgern zuvor, trotz gesetzlichem Leistungsauftrag, nicht erfüllt worden sind.

IV. Plädoyer für ein rechtssoziologisches Forschungsprogramm

Recht haben heißt nicht zugleich auch Recht bekommen, obwohl § 2 Abs. 2 SGB I für das Soziale Recht anders verstanden werden kann, denn auch für das Sozialrecht sind law in the books und law in action zwei verschiedene Seiten einer Medaille. Der Gesetzgeber wird nicht müde, seit den 1970er-Jahren das Recht der Teilhabe trotz seiner Komplexität infolge des gegliederten Sozialleistungssystems im Sinne einer einheitlichen und umfassenden Leistungsgewährung zu koordinieren. Und dennoch wirken die Rechtsnormen noch nicht hinreichend in der Wirklichkeit, wie die anhaltend ungleichen Teilhabechancen von Menschen mit und ohne Behinderungen verdeutlichen. Frustrations­erfahrungen, die auf als leer empfundene Versprechungen und damit unerfüllte Erwartungen folgen, bergen vor allem auch gesundheitliche Belastungen.[24]

Wie Rechtsimplementation besser gelingen kann, sollte empirisch erforscht werden, z. B. durch soziologische Untersuchungen zu Gerichtsverfahren, so im Zusammenhang mit Revisionszulassungen. Dabei wäre zu beleuchten, ob sich der Transformationsprozess in der Rechtsprechung eher nur schrittweise, quasi mit dem Verlauf durch die Instanzen abbildet oder ob bspw. die Gerichte im Dialog frühzeitig und ggf. gemeinsam das Bewusstsein für den notwendigen Leitbildwechsel entwickeln. Es ließen sich insoweit auch Rückschlüsse zur Debatte über die Fortbildung von Richterinnen und Richtern und damit um die Verantwortung des Rechtsstaats für die Rechtsprechung ziehen.[25]

Im Verfahren zur Prüfung des zweiten und dritten Staatenberichts der Bundesrepublik Deutschland hat der Ausschuss der Vereinten Nationen sich in seinen Concluding Observations zu Art. 13 UN-BRK besorgt gezeigt über den Mangel an verfahrensmäßigen und altersgerechten Vorkehrungen im Justizsektor und die Kosten, die Menschen mit Behinderungen für solche Vorkehrungen selbst tragen müssen, einen Mangel an Verständnis von professionellen Juristinnen und Juristen über den Zugang zum Recht für Menschen mit Behinderungen und den Mangel an zugänglichen Einrichtungen, Information und Kommunikation in der Justiz.[26] Der Ausschuss hat empfohlen, dass Deutschland in enger Konsultation mit und unter Beteiligung von Verbänden von Menschen mit Behinderungen eine nationale Strategie entwickelt, um das Prozessrecht weiterzuentwickeln, Schulungen für die in der Justiz tätigen Personen über die Standards und Prinzipien der UN-BRK zu entwickeln und um sicherzustellen, dass die Justiz barrierefrei ist.[27]

Die UN-BRK baut zu ihrer Wirksamkeit also auch auf eine breite Sensibilisierung und Bewusstseinsbildung.[28] Wie aber werden Richterinnen und Richter sensibilisiert? Normative Antworten hierauf liefern u. a. Vorgaben des § 5a Deutsches Richtergesetz (DRiG), jüngst nochmals geändert,[29] ebenso Vorschläge des Wissenschaftsrates zur Juristenausbildung.[30] Es bedarf allerdings des genaueren Hinsehens, ob diese Ausbildungsinhalte dann auch in die viel diskutierten „Stofflisten“ der Länder für die staatliche Pflichtfachprüfung einfließen oder den Studierenden nur im Rahmen des universitären Schwerpunktstudiums vermittelt werden. Es muss dringend untersucht werden, ob eine zeitgemäße Stoffsubstitution für den Pflichtprüfungsstoff im Staatsexamen progressiv genug gestaltet wird. Ob die Sensibilisierung in der Praxis, etwa durch ehrenamtliche Richterinnen und Richter oder durch Prozessbeteiligte, erfolgt, wäre ebenfalls interessant – und jedenfalls nicht mehr allein aus Urteilstexten zu erschließen. Und selbst damit ist nur ein Teil der nötigen Umgestaltung zur Bewältigung der Rechtsreform getan. Denn selbst wenn junge Juristinnen und Juristen bis zum Examen nach den Vorgaben des DRiG und damit auch im Sinne von Art. 8 UN-BRK ausgebildet werden, dann müssen mindestens gleichzeitig oder bestens noch vorab alle am Prüfungsgeschäft Beteiligten weitergebildet werden. Jede Rechtsreform muss auch die Gedankenwelt derjenigen erreichen, die über die Zukunft gut ausgebildeter Menschen entscheiden.

V. Fazit

Die UN-BRK muss in der Rechtsprechung mehr Bedeutung bekommen und die prozessrechtlichen Hürden zur Durchsetzung sozialer Rechtspositionen dürfen nicht zu hoch sein. Die Bedingungen beider Forderungen sollten rechtssoziologisch untersucht werden. Dabei sollte der hypothetische Zusammenhang zwischen Juristenausbildung und (Nicht-)Implementation der Menschenrechtskonventionen einbezogen werden.

Beitrag von Prof. Dr. Katja Nebe, Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg, Prof. Dr. Felix Welti, Universität Kassel

Fußnoten

[1] Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderung, abgedruckt in englischer, französischer und deutscher Sprache in Bundestags-Drucksache 16/10808, S. 7 ff.

[2] BSG, Urteil vom 06.03.2012, B 1 KR 10/11 R, BSGE 110, 194 ff. = ASR 2012, 243 ff., Rn. 19 ff.

[3] Uerpmann-Wittzack, Völker- und verfassungsrechtliche Vorgaben für die Gleichstellung und Teilhabe von Menschen mit Behinderungen, in: SDSRV Bd. 66 (2016), S. 29, 38 ff.; Überblick bei FKS-SGB IX-Kohte, 4. A., Einleitung Rn. 18 ff., 33 ff.; Deinert/Welti/Luik/Brockmann/Banafsche, SWK-Behindertenrecht, 3. Auflage, Behindertenrechtskonvention Rn. 6 ff.; dies. SGb 2012, 440 ff.

[4] Zu dieser Interpretation des Inklusionsbegriffs: Aichele, APuZ 2010, 13 ff. [16 f.] ebenso Schulte SGb 2013, 691 ff. und zu Recht krit. gegen Luthe SGb 2013, 391 ff.

[5] Bundestags-Drucksache 18/9522, S. 191.

[6] Bundestags-Drucksache 18/7824; zur Evaluation siehe Bundestags-Drucksache 20/4440.

[7] Vgl. dazu El Samadoni, Schlussfolgerungen aus der Beratung von Menschen mit Behinderungen: Von der Notwendigkeit der Reform der Teilhabeleistungen, in: SDSRV Bd. 66 (2016), S. 93, 95 ff.; Welti, Potenzial und Grenzen der menschenrechtskonformen Auslegung des Sozialrechts am Beispiel der UN-BRK, in FS für Kohte, 2016, S. 635–658; ders., Das gleiche Recht von Menschen mit Behinderungen auf Arbeit nach Art. 27 UN-BRK, in: Misselhorn/Behrendt (Hrsg.), Arbeit, Gerechtigkeit und Inklusion, Wege zu gleichberechtigter gesellschaftlicher Teilhabe, Stuttgart 2017, S. 146–165; Masuch, FS Jaeger, 2011, 245 ff.; Aichele, APuZ 2010, 13 ff.; ders., Die praktische Geltung der Menschenrechte, DRiZ 2016, 342-347; Nieding, Die Rechtsprechung zur Bedeutung der UN-Behindertenrechtskonvention in Deutschland, in: SDSRV Bd. 66 (2016), S. 77 ff.; Nebe in Gagel/Deinert/Knickrehm, SGB III, Vorbemerkungen zu § 112 SGB III, Rn. 1a ff.

[8] Vgl. BSG, 06.08.2014, B 11 AL 5/14 R, SozR 4-3250 § 2 Nr. 5 = Breith 2015, 280 mit zust. Anm. Brose, RdLH 2016, 1-5; zuvor so schon LSG Hamburg, 30.10.2013, L 2 AL 66/12,
juris; BSG, 14.11.2013, B 9 SB 84/12 B, juris zu Art. 12 Abs. 3 UN-BRK im Verfahrensrecht; BSG, 23.07.2014, B 8 SO 31/12 R zu den Regelbedarfsstufen; BSG, 16.03.2016, B 9 SB 1/15 R zu den Merkzeichen; BSG, 10.09.2020, B 3 KR 15/19 R zu den Hilfsmitteln.

[9] Welti, Potenzial und Grenzen der menschenrechtskonformen Auslegung des Sozialrechts am Beispiel der UN-BRK, in FS für Kohte, 2016, S. 635–658; ders., Die UN-BRK und ihre Umsetzung in Deutschland, in: Ganner/Rieder/Voithofer/Welti (Hg.), Die Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention in Österreich und Deutschland, 2021, S. 27 ff.

[10] Vgl. BAG 19.12.2013 6 AZR 190/12, dazu Wenckebach, DVfR Forum B Nr. 15/2014; Vorlageentscheidung BAG 24.02.2022 8 AZR 208/21 (A).

[11] Vgl. BVerfG 30.01.2020, 2 BvR 1005/18, Vorinstanz: KG Berlin 16.04.2018, 20 U 160/16, dazu Welti, Verfassungsblog 24.02.2020, https://verfassungsblog.de/justizia-und-der-blindenfuehrhund/, zuletzt abgerufen am 05.03.2024.

[12] Vgl. Bundestags-Drucksache 20/4440, S. 73.

[13] Zusammenfassend zur Dogmatik auch Harich, jurisPR-SozR 13/2015 Anm. 4.

[14] Exemplarisch LSG LSA, 25.09.2012, L 7 SB 29/10 gegen einen unmittelbar aus der UN-BRK ableitbaren Anspruch auf Parkerleichterungen für behinderte Menschen; LSG Baden-Württemberg, 18.07.2013, L 7 SO 4642/12, ZfSH/SGB 2013, 655 gegen Anspruch des Kindes auf Gebärdensprachkurs für seine Eltern; gegen einen Zugang zur WfbM bei beschränkter Werkstattfähigkeit LSG Bay, 23.05.2012, L 10 AL 207/10, RdLH 2012, 143 mit krit. Anm. Schulz RdLH 2012, 144.

[15] Vgl. exemplarisch SG Mainz, 24.09.2013, S 17 KR 177/12, juris, Rn. 85 ff.; SG Lüneburg, 07.07.2015, S 33 R 226/15 ER, juris zur Förderung der beruflichen Weiterbildung zum Zwecke des beruflichen Aufstieges; SG Hamburg, 04.12.2018, S 28 SO 279/14, juris m. Anm. Theben, DVfR Forum A, A5-2019; LSG Mainz, 27.10.2016, L 1 AL 52/15, RdLH 2017, 96 m. zust. Anm. Schumacher; Bayerisches LSG, 25.04.2018, L 13 R 64/15, juris, Rn. 41 ff.: zur unverminderten Weiterzahlung von Übergangsgeld bei Stufenweiser Wiedereingliederung mit Aussicht auf anschließende Teilzeitbeschäftigung.

[16] Vgl. BSG, 19.12.2012, B 11 AL 92/12 B; zuvor schon BSG, 02.11.2011, B 11 AL 80/11 B, juris; BSG, 27.08.2018, B 11 AL 25/18 B, juris, vorgehend LSG BW, 19.03.2018, L 3 AL 4415/17, n. v.

[17] Vgl. Michael Behn, Unzulässigkeit oder Unbegründetheit der Nichtzulassungsbeschwerde, SozSich 1994, 382 ff.

[18] Vgl. insbesondere für das sozialrechtliche Schwerbehindertenrecht § 14 Abs. 3 SGG.

[19] Aichele, APuZ 2010, 13 ff.; Uerpmann-Wittzack, Völker- und verfassungsrechtliche Vorgaben für die Gleichstellung und Teilhabe von Menschen mit Behinderungen, in: SDSRV Bd. 66 (2016), S. 29, 34 ff.

[20] Dazu allgemein Peter Becker, Die Nichtzulassungsbeschwerde im sozialgerichtlichen Verfahren, ASR 2014, 90 ff.

[21] Vgl. BSG, 23.01.2013, B 9 SB 90/12 B, juris; BSG, 07.05.2019, B 8 SO 40/18 B, juris; BSG, 13.11.2018, B 13 R 57/18 B, juris; BSG, 19.12.2012, B 11 AL 91/12 B und B 11 AL 92/12 B, juris.

[22] BSG, Beschluss vom 13.11.2018 – B 13 R 57/18 B –, juris, Rn. 6.

[23] Tolmein in Banafsche/ Platzer, Soziale Menschenrechte und Arbeit, 2015, 185 ff.

[24] Vgl. für die diskriminierenden Erfahrungen Schwangerer am Arbeitsplatz Kordsmeyer/Harth/ Mache, ZblArbeitsmed 2018, S. 113, 114.

[25] Zur Diskussion über eine Fortbildungspflicht für Richterinnen und Richter BT-Drs 19/16307.

[26] CRPD/C/DEU/CO/2-3 vom 03.10.2023, Ziffer 27.

[27] CRPD/C/DEU/CO/2-3 vom 03.10.2023, Ziffer 28.

[28] Vgl. dazu Hoffmann/Kohte: Maßnahmen zur Bewusstseinsförderung und zur generellen Sensibilisierung – eine sozialpolitische Aufgabe; Beitrag D27-2015 unter www.reha-recht.de; 14.08.2015.

[29] BGBl. I 2021, S. 2154, 2155.

[30] Wissenschaftsrat, Perspektiven der Rechtswissenschaft in Deutschland. Situation, Analysen, Empfehlungen (Drs. 2558-12), November 2012, download https://www.wissenschaftsrat.de/download/archiv/2558-12.html, zuletzt abgerufen am 05.03.2024.