Fachbeiträge

I. Einleitung

Vor nunmehr 25 Jahren trat in der Bundesrepublik Deutschland die UN-Behinderten­rechtskonvention in Kraft.[1] Keine Regelung dieses einzigartigen und umfassenden Dokuments zur Gewährleistung der Teilhabe von Menschen mit Behinderungen hat so viel Aufmerksamkeit erregt, wie Artikel 19. Darin heißt es unter anderem, dass niemand gezwungen werden könne, in besonderen Wohnformen zu leben.[2] Für viele Menschen mit Behinderungen verband sich damit die Hoffnung, nicht mehr aufgrund eines Mehr­kostenvorbehaltes gegen ihren Willen in ein Heim abgeschoben werden zu können. Die Realität sieht immer noch anders aus. Daran änderte auch das im Jahr 2018 und 2020 in Kraft getretene Bundesteilhabegesetz nichts. Bei diesem Gesetzeswerk ging es vor allem um die Anpassung der Regelungen im SGB IX an die Vorgaben der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK).[3] Das bis dahin im SGB XII verankerte Recht der Eingliederungshilfe wurde als neues soziales Teilhaberecht in das SGB IX eingefügt und entsprechend erweitert. Zu einer der meistdiskutierten Vorschriften gehörte dabei § 104 SGB IX. In dieser Vorschrift wurde der Versuch unternommen, die verschiedenen Interessenlagen der von diesem Gesetz Betroffenen im Kontext der UN-BRK zu einem gerechten Ausgleich zu bringen. Im Kern ging es um die spätestens seit § 3a Bundes­sozialhilfegesetz hoch umstrittene Frage, unter welchen Voraussetzungen Menschen mit Behinderungen trotz der damit verbundenen Mehrkosten außerhalb von Heimen und stationären Einrichtungen der Behindertenhilfe leben konnten.[4]

Die hier besprochene Entscheidung des Landessozialgerichts Niedersachsen-Bremen greift erstmals in umfassender Weise alle diese Fragen auf. Dabei beschäftigt sie sich besonders mit der Frage, was genau unter einer besonderen Wohnform zu verstehen ist und wann im Kontext der UN-BRK tatsächlich von selbst­bestimmten Wohnverhältnissen ausgegangen werden kann. Zu der eigentlichen Frage des Bedeutungsgehaltes von Art. 19, dies sei schon jetzt vorausgeschickt, verhält sich die Entscheidung nur am Rande und weist, wie viele andere vor ihr, darauf hin, dass aus dem Wortlaut kein unmittelbarer Leistungsanspruch folgt.[5]

Dieser Beitrag beschreibt den Sachverhalt und die rechtsdogmatischen Überlegungen des Gerichts. In dem Zusammenhang wird kurz auf die Gesetzgebungsgeschichte, insbesondere zu § 104 SGB IX und seinen Vorgängerregelungen, insbesondere § 3a Bundessozialhilfegesetz, rekurriert. Abschließend erfolgt eine Einordung der Folgerun­gen dieser Entscheidung in den aktuellen Diskussionsstand um den Gewährleistungs­gehalt der UN-Behindertenrechtskonvention.

II. Der Sachverhalt

Die Beteiligten stritten im einstweiligen Rechtsschutzverfahren um ein Persönliches Budget. Die 1999 geborene Antragstellerin ist schwerst mehrfach behindert. Bei ihr lagen unter anderem eine Epilepsie, eine Intelligenzminderung mit Verhaltenseigenheiten, wie Aggressivität und Impulsivität, eine Sprachstörung sowie eine Autismus-Spektrum-Störung vor. Die Eltern als gesetzliche Betreuer der Antragstellerin beantragten beim Antragsgegner, einem Träger der Eingliederungshilfe, die Kosten für ein trägerüber­greifendes Persönliches Budget und bezifferten diese auf etwa 9.200 € im Monat. Hiervon umfasst waren Leistungen der Hilfe zur Pflege, Mobilität, Urlaubs- und Freizeitgestaltung, Haus- und Gartenpflege, persönliche Forderungen und Arbeits­assistenz in einer Werkstatt für Menschen mit Behinderungen. Nachdem sich die Eltern mehrere Einrichtungen der Behindertenhilfe angesehen hatten, beschlossen sie, um die Selbstbestimmung ihrer Tochter zu fördern, die Gründung einer eigenen Wohngemein­schaft. Hier sollte die Antragstellerin, unterstützt durch einen ambulanten Dienst, gemeinsam mit maximal sechs anderen, ebenfalls auf Unterstützung angewiesene Personen, leben.

III. Die Entscheidung

Die konkreten Fragen dazu, dass die Leistungen als Persönliches Budget begehrt werden, handelt das Landessozialgericht relativ kurz ab. Zur Begründung wird aus­geführt, dass dies in der hier nur summarisch vorzunehmenden Prüfung nicht möglich sei. Das Gericht weist allerdings darauf hin, dass vorliegend, wie von der Antragstellerin vorgetragen, das Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz wohl keine Anwendung findet, da es an dem erforderlichen unmittelbaren oder mittelbaren Zusammenhang zwischen Wohn- und Betreuungsleistungen fehle. Das Gericht vertritt weiterhin die Auffassung, dass Bedenken gegen die Wirksamkeit der Zielvereinbarung, einer Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nicht entgegenstünden. Der Abschluss der Ziel­vereinbarung sei nur formelle Wirksamkeitsvoraussetzung und es sei zunächst nicht bedeutsam, ob eine Geltungsdauer fehlt und dass die Zielvereinbarung nur unter Vorbehalt seitens der Antragstellerin unterschrieben wurde.

In diesem Zusammenhang sagt das Gericht dann eindeutig, dass es in Bezug auf die Budgetbegrenzung nicht darauf ankomme, welche Leistungen der Antragstellerin in einer besonderen Wohnform zustehen würden. Diese Begrenzung komme dann nicht in Betracht, wenn durch die Erhöhung des Budgets ein Umsteigen auf eine ambulante Leistung erst möglich wäre. Dem ist zuzustimmen, da ansonsten das trägerüber­greifende Persönliche Budget seinen Zweck verfehlen würde.

Im Kern geht es letztlich darum, inwieweit gem. § 104 SGB IX überhaupt ein Kostenver­gleich anzustellen ist bzw. die vom Antragsgegner befürwortete Leistung in einer betreu­ten Wohnform zumutbar wäre. Nachdem das Gericht noch einmal die Entstehungs­geschichte dieser Norm und ihren Bedeutungsgehalt referiert, gelangt es zu der über­raschenden Auffassung, dass nach dem Vorbringen der Antragstellerin es sich auch bei der begehrten Lebensform um eine besondere Wohnform handele. Zuvor weist das Gericht darauf hin, dass der Begriff der besonderen Wohnform Art. 19 UN-BRK entnommen ist und in den einschlägigen sozialrechtlichen Bundesgesetzen bisher kaum vorkommt bzw. legal definiert ist.

Seinem Sinn und Zweck nach müsse er so ausgelegt werden, dass sich die besondere Wohnform von den Lebensvorstellungen der betreffenden Person und einer möglichst selbstbestimmten und eigenverantwortlichen Lebensführung im eigenen Wohnraum abgrenze. Die Definition orientiere sich im Grundsatz an der Wohnform nach § 42 a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Satz 3 des SGB XII. Die besondere Wohnform im Sinne des Art. 19 betreffe Wohnformen, die speziell für Menschen mit Behinderungen vorgehalten werden und die ihnen nicht die volle Entscheidungsfreiheit lassen, wo und mit wem sie wohnen oder die auf anderem Wege ihre Möglichkeit zur unabhängigen Lebensführung und Einbeziehung in die Gemeinde einschränken. Die alte Unterscheidung zwischen ambulanten und stationären Einrichtungen sei durch die Trennung von fach- und lebens­unterhaltssichernden Leistungen nicht mehr geboten und werde durch die übrigen sozialen Leistungsgesetze den Anforderungen an Art. 19 UN-BRK nicht gerecht. Insofern sei dieser Begriff eigenständig und „funktionsdifferent“ am Ziel einer eigenverantwortlichen und selbstbestimmten Lebensführung auszurichten. Bei der Beurteilung, so der Senat, ob mit der Wahl einer neuen Wohnform ein Wohnen außerhalb von besonderen Wohnformen vorliegt, ist nach den Umständen des Einzelfalls entscheidend, ob in der neuen Wohnform eine möglichst selbstbestimmte und eigenverantwortliche Lebensführung im eigenen Wohnraum erreicht wird. Bei dieser Auslegung seien die Berichte, Leitlinien und Empfehlungen des Ausschusses für die Rechte von Menschen mit Behinderungen nach Art. 34 UN-BRK[6] zur Auslegung der Konventionsbestimmungen und zur Rechtslage in Deutschland zu berücksichtigen. Diese Kriterien, wie etwa der Stärkung der Segregation, keine freie Entscheidung, über seinen Alltag selbst verfügen zu können oder an der Auswahl der Assistenzperson mitzuwirken, werden in der Entscheidung dann im Einzelnen referiert.

Vor diesem Hintergrund gelangt das Gericht dann zu der Auffassung, dass die begehrte Wohnform gerade diesen Anforderungen, nicht genügt. Vielmehr sei davon auszugehen, dass auch die begehrte Wohngemeinschaft (WG) letztlich eine besondere Wohnform darstelle. Auch dort wohnten mehrere Menschen mit Behinderungen zusammen und es sei nicht ersichtlich, dass diese bei der Gestaltung ihres Alltages eigenverantwortlich seien. Auch der Umstand, dass offenkundig für alle Bewohnerinnen und Bewohner ein einziger ambulanter Dienst vorgesehen sei, lasse vermuten, dass ein Mitspracherecht bei der Auswahl der Assistentinnen und Assistenten nicht gegeben sei. Auch sonst werde nichts dazu vorgetragen, wie im Rahmen dieser WG die jeweilige individuelle Autonomie gewährleistet werden könne. Von daher müsse man zu dem Ergebnis gelangen, dass die angedachte Konzeption keinen wesentlichen Unterschied zu jenen Wohngemeinschaften biete, die der Antragsgegner vorhalte. Insoweit sei also auch diese Alternative zumutbar. Dann aber müsse man auf die Kosten abstellen, die insoweit wesentlich geringer seien.

IV. Würdigung/Kritik

Die Entscheidung des Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen ist nicht im konkre­ten Ergebnis, aber hinsichtlich der rechtlichen Würdigungen zu begrüßen. Denn zum ersten Mal setzt sich ein Instanzgericht ausführlich mit dem Begriff der besonderen Wohnform auseinander.

Bisher ging es in diesem Zusammenhang zumeist lediglich um die rechtsdogmatisch umstrittene Frage, inwieweit Art. 19 UN-BRK, wonach niemand gezwungen werden kann, in besonderen Wohnformen zu leben, eine die bundesdeutsche Sozialgesetz­gebung durchbrechende unmittelbare Anwendung legitimiert.[7] Dazu verhält sich auch diese Entscheidung im Kontext der überwiegenden Spruchpraxis.[8] Gegen Ende der Entscheidung sagt auch das Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen, dass aus Artikel 19 UN-BRK unmittelbar keine Leistungsansprüche resultieren.

Umso bedeutsamer sind die Ausführungen zu § 104 SGB IX. Das Gericht weist völlig zu Recht darauf hin, dass nur in dieser Vorschrift der Begriff der besonderen Wohnform konkret genannt, aber eben nicht legal definiert ist. Dies nimmt nicht Wunder, ist diese Vorschrift doch im Rahmen des Bundesteilhabegesetzes in das SGB IX aufgenommen worden. Das Bundesteilhabegesetz sollte der Umsetzung der UN-Behindertenrechts­konvention dienen. Dabei stellte die Vorschrift des § 104 SGB IX den Kristallisations­punkt der Hoffnungen vieler Menschen mit Behinderungen auf eine autonome Lebens­führung trotz Unterstützungsbedarf ohne Kostenvorbehalt im Spannungsverhältnis zu  den Realitäten des bundesdeutschen Sozialrechts andererseits dar. Die Entscheidung nimmt auch Bezug auf die Vorläuferregelung § 13 SGB XII . Ergänzend wäre auch noch auf § 3a Bundessozialhilfegesetz (BSHG) hinzuweisen, mit dem der Zwang zur Abwägung zwischen persönlicher Autonomie und unverhältnismäßigen Mehrkosten seinen für viele unrühmlichen Anfang nahm.[9] Oft wurden nur die Kosten für eine ambulante und damit autonome Unterstützung im Rahmen der persönlichen Assistenz und der sehr viel günstigeren Versorgung in einer stationären Einrichtung verglichen und in diesem Zusammenhang die Zumutbarkeit einfach unterstellt.[10]

Die Entscheidung referiert klar, dass dies so nicht mehr möglich ist. Die Begriffe ambulant und stationär in Bezug auf die bisherigen Versorgungssysteme seien nicht mehr zeitgemäß; eine Folge des Wechsels von einer einrichtungsbezogenen zu einer personenzentrierten Sichtweise, wie sie das Bundesteilhabegesetz fordert. Gerade das Vokabular der UN-Behindertenrechtskonvention fordere, dass § 104 SGB XII ihrer Umsetzung Rechnung trage. Besondere Wohnformen seien demnach Einrichtungen, in denen eine selbstbestimmte autonome Lebensführung, insbesondere durch die Auswahl der Assistenzpersonen, so nicht gewährleistet sei. Besonders erfreulich ist, dass die Entscheidung hier zur Auslegung auch auf die Allgemeinen Bemerkungen des UN-Fach­ausschusses zur Überwachung der UN-Behindertenrechtskonvention zurück­greift.[11]

Im konkreten Fall gelangte der Beschwerdeführer nach Auffassung des Gerichts aber vom Regen in die Traufe, da es sich auch bei dem geplanten WG-Projekt seiner Konzeption nach um eine besondere Wohnform handelt. Denn alle potenziellen Bewohnerinnen und Bewohner sollten von einem Assistenzdienst unterstützt werden. Näheres darüber, inwieweit die Bewohnerinnen und Bewohner Einfluss auf die Auswahl des Dienstes bzw. die Zuordnung einzelner Mitarbeitenden in Bezug auf die persönliche Assistenz nehmen könnten, lagen nicht vor. Auch war zwar vorgesehen, dass jeder Bewohner einen eigenen Wohnraum zur Verfügung hat, gleich­zeitig konnten bzw. mussten aber auch Gemeinschaftsräume genutzt werden.

Insoweit bietet das Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen aber auch konkrete Indizien für ähnliche Projekte an. Auch der Autor dieses Beitrages erlebt in seiner anwaltlichen Praxis immer wieder, dass Betroffene bzw. deren Angehörige mangels für sie adäquater Strukturen in eigener Trägerschaft dezentrale Wohnformen konzipieren. Sollen diese im Lichte des § 104 SGB IX nicht als aussondernde besondere Wohn­formen qualifiziert werden, müssen die in der Entscheidung umrissenen Kriterien erfüllt sein.

V. Resümee

Man kann nur hoffen, dass das Bundessozialgericht demnächst in die Lage versetzt wird, sich dieser Auslegung zu § 104 SGB IX anzuschließen. Noch besser wäre es, wenn der Gesetzgeber selbst eine entsprechende Klarstellung durch Einführung einer Legal­definition des Begriffs „Besondere Wohnform“ in das Gesetz aufnehmen würde.

Rechtspolitisch bleibt aus der Sicht vieler auf Assistenz angewiesener Menschen mit Behinderungen allerdings zu beklagen, dass sich der Gesetzgeber nach wie vor anmaßt, die Entscheidung darüber was zumutbar ist, auf den Leistungsträger zu delegieren. Erst wenn diese Frage positiv beantwortet ist, darf ein Kostenvergleich nicht mehr angestellt werden.[12] Konventionsfreundlicher wäre es, eine solche Abwägung überhaupt nicht mehr vorzunehmen, sondern allein nach den Wünschen der betreffenden Leistungs­empfängerinnen und -empfänger zu bescheiden. Aber eine solche wahrhaft menschen­rechtsbasierte Rechtsauslegung ließe sich dann doch nicht mit den Realitäten der deutschen Sozialrechtsgesetzgebung vereinbaren. Aber hoffen wird man ja wohl noch dürfen.

Beitrag von Dr. Martin Theben, Berlin

Fußnoten

[1] Gesetz vom 21.12.2008 – BGBl. II 2008, Nr. 35 vom 31.12.2008, S. 1419.

[2] Siehe https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/menschenrechtsschutz/datenbanken/
datenbank-fuer-menschenrechte-und-behinderung/detail/artikel-19-un-brk.

[3] Bundestags-Drucksache (BT-Drs.) 18/9522, S. 3.

[4] Zum damaligen Meinungsstand unter den Experten die Sachverständigen-Anhörung im Ausschuss für Arbeit und Soziales im Deutschen Bundestag am 7. November 2016 siehe BT-Drs. 18(11)801.

[5] Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen, Beschluss vom 13. Dezember 2022 – L 8 SO 42/22 B ER –, Rn. 34.

[6] Zur Funktion des Ausschusses siehe https://www.gemeinsam-einfach-machen.de/GEM/DE/AS/UN_BRK/UN_Fachausschuss/UN_Fachausschuss_node.html.

[7] Vgl. statt vieler Frankenstein: Eingliederungshilfeleistungen in Form eines Persönlichen Budgets und deren rechtliche Begrenzungsmöglichkeiten im Kontext von Art. 19 UN-BRK – Anmerkung zu LSG Baden-Württemberg, Urteil vom 22.02.2018, Az. L 7 SO 3516/14 – Teil I; Beitrag A25-2018 unter www.reha-recht.de; 11.12.2018.

[8] Siehe dazu Welti: Die UN-BRK und ihre Umsetzung in Deutschland, in: Ganner/Rieder/Voithofer/Welti (Hg.), Die Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention in Österreich und Deutschland, 2021, S. 27 ff.

[9] Zur damaligen Kritik an der Regelung Welti, Sulek: Die individuelle Konkretisierung des sozialrechtlichen Anspruchs auf Rehabilitation), Vierteljahresschrift für Sozialrecht (VSSR) 5.2000, 463–464.

[10] Vgl beispielhaft zur damaligen Rechtslage Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 05.07.1991 – 9 TG 374/91.

[11] CRPD/C/GC/5, abrufbar unter https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/TreatyBodyExternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=4&DocTypeID=11.

[12] Vgl. aber auch wieder Frankenstein: Eingliederungshilfeleistungen in Form eines Persönlichen Budgets und deren rechtliche Begrenzungsmöglichkeiten im Kontext von Art. 19 UN-BRK – Anmerkung zu LSG Baden-Württemberg, Urteil vom 22.02.2018, Az. L 7 SO 3516/14 – Teil I; Beitrag A25-2018 unter www.reha-recht.de; 11.12.2018, S. 5 f.