Fachbeiträge

I. Einleitung

Im ersten Teil[1] des vorliegenden Beitrags wurde das Recht von Menschen mit Behinderungen auf politische Partizipation näher beleuchtet und die Struktur und Ressourcenkapazität von Behindertenverbänden betrachtet. Im hier vorliegenden Teil II wird die Umsetzung des in der UN-BRK enthaltenen Partizipationskonzepts in den drei Phasen der bildungspolitischen Entscheidungsprozesse auf Bundes- und Länderebene behandelt.

II. Die Umsetzung des Partizipationsrechts bei bildungspolitischen Entscheidungsprozessen

Gemäß der in der Verfassung festgeschriebenen föderalen Struktur[2] gibt es in Deutschland eine Gewaltenteilung zwischen Bund und Ländern. Dementsprechend haben Bund und Länder sowohl ausschließliche als auch konkurrierende Gesetzgebungskompetenzen.[3] Die Gesetzgebung im Bereich Hochschulbildung fällt beispielsweise in den Zuständigkeitsbereich von Bund und Ländern, während die berufliche Bildung ausschließlich durch den Bund[4] und die schulische Bildung ausschließlich durch die Länder geregelt wird. Aus diesem Grund gibt es nicht nur zwischen den verschiedenen Politikbereichen,[5] sondern auch zwischen den Ländern erhebliche Unterschiede. Dies beeinflusst nicht nur die Art und Weise, sondern auch das Ausmaß der Partizipation von staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren an politischen Entscheidungsprozessen. Zu diesen Akteuren gehören u. a. „offizielle“ Entscheidungsträger in staatlichen Institutionen, der Deutsche Landkreistag/der Deutsche Städte- und Gemeindebund, die verschiedenen politischen Parteien, die Nutzenden von Bildungseinrichtungen sowie Kirchen, Vereine und Gewerkschaften.[6]

Dennoch sind die Einbindung und die Beteiligung von Interessengruppen in Beiräten oder Exekutiv- und Legislativorganen sowohl auf Bundes- als auch auf Länderebene strengen Richtlinien unterworfen.[7] Deren Hauptziel ist es, den Einfluss von Organisationen zu beschränken und zu filtern, und nicht, eine pluralistische Beteiligung an Entscheidungsprozessen sicherzustellen.[8] Dadurch wird das Recht auf Beteiligung und Partizipation an Entscheidungsprozessen und der Entwicklung von politischen Rahmenbedingungen durch eine Vielzahl an Vorschriften immer weiter eingeschränkt,[9] wodurch es zu einer „selektiven Kooperation“[10] mit großen Nichtregierungs- und Regierungsorganisationen kommt. Durch die Verfahrensregeln der Bundes- und Länderministerien wird beispielsweise sichergestellt, dass Regierungsinteressen so früh wie möglich (d. h. vor und nach der Ausarbeitung eines Gesetzesentwurfs) sowohl auf vertikaler als auch auf horizontaler Regierungsebene einbezogen werden.[11] Die Einbeziehung und Beteiligung von nicht-staatlichen Spitzenverbänden erfolgt (offiziell) erst nach der Ausarbeitung des Gesetzesentwurfs. Dabei werden jedoch hauptsächlich Organisationen zu Rate gezogen, die bereits über einen sehr privilegierten Status in mehreren Bereichen der Gesetzgebung verfügen, wie z. B. Wohlfahrtsverbände. Die Ansichten von Organisationen, die nicht zu dieser Kategorie gehören (z. B. der Behindertenverbände) werden bei der Ausarbeitung und Anpassung von Gesetzesentwürfen, die Menschen mit Behinderung direkt betreffen, dagegen gar nicht oder nur geringfügig berücksichtigt. Möglicherweise werden sie sogar in allen drei Phasen der Gesetzgebungsverfahren außen vor gelassen.

1. Beteiligung an Beiräten

Die Regierungen des Bundes und der Länder und die Kommunen unterhalten mehrere Beiräte, Ausschüsse und Gremien, die eine entscheidende Rolle bei der Ausarbeitung und Implementierung von politischen Zielstellungen spielen und Menschen mit Behinderung direkt oder indirekt betreffen könnten. Die Mitgliedschaftsregeln für solche Beiräte sind in den entsprechenden Gesetzestexten festgeschrieben. Je nach Politikbereich unterscheidet sich die Zusammensetzung der Mitglieder in den Beiräten und der Einbindung von Organisationen in die Beiräte stark. Teilweise sind nur rechtlich privilegiertere Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen darin vertreten.[12] Mitglieder, welche gegebenenfalls die Interessen von Menschen mit Behinderung vertreten, sind möglicherweise in der Minderheit oder – im Fall von indirekt wirkenden Politikbereichen – schlicht und einfach nicht vorhanden. Das Bundesministerium für Bildung und Forschung, das für die Berufs- und Hochschulpolitik zuständig ist, unterhält mehrere Beiräte. Die Teilnahme von Behindertenverbänden ist jedoch in keinem davon gewährleistet.[13]

Durch die Ratifizierung der UN-BRK wurde die Beteiligung von Behindertenverbänden in den Beiräten der Länder zumindest in Bezug auf Bereiche veranlasst, die Menschen mit Behinderungen direkt betreffen. Bei Politikbereichen, die Menschen mit Behinderungen nur indirekt betreffen, sind die Verbände jedoch nach wie vor nicht vertreten: So unterhält das thüringische Bildungsministerium zwar einen Landesschulbeirat, der eine wichtige Rolle bei der Erarbeitung von Bildungsgesetzen innehat sowie deren Umsetzung überwacht. Unter den 32 Mitgliedern, die verschiedene Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen repräsentieren (Vertreter der Schüler und Eltern, der Lehrer und sonderpädagogischen Fachkräfte, der Kirchen, des Landesjugendhilfeausschusses und des Thüringischen Landkreistags/des Gemeinde- und Städtebundes Thüringen), ist jedoch keine Organisation, die die Interessen von Menschen mit Behinderungen vertritt.[14] Ein ähnliches Beratungsorgan ist im Hessischen Schulgesetz vorgesehen. Eines der Mitglieder dieses Beirats ist die Beauftragte der Hessischen Landesregierung für Menschen mit Behinderungen[15]. Es ist durchaus positiv, dass die Beauftragte für Menschen mit Behinderungen als Mitglied in den Landesschulbeirat aufgenommen wurde. Fraglich bleibt dennoch, wie effektiv sie die Interessen von Menschen mit Behinderungen tatsächlich vertreten kann, da die ehrenamtliche Beauftragte (2012– 2020 ) sich im Rahmen ihres Inklusionsbeirats nur einmal in einem Jahr mit den Vertretern von verschiedenen behinderungsspezifischen Verbänden traf.

2. Partizipation an exekutiven Entscheidungsprozessen

Die Behindertenverbände werden an den Entscheidungsprozessen der Exekutivorgane auf Bundesebene beteiligt. Entsprechend § 47 Abs 3 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien müssen Gesetzesvorlagen, die von den Bundesministerien ausgearbeitet wurden, an die Verbände weitergeleitet werden und sie dürfen dazu eine Stellungnahme abgeben. Einige Behindertenverbände, die auf Bundesebene agieren, gaben jedoch in den Interviews an, dass sie in Politikbereichen, die Menschen mit Behinderungen indirekt betreffen, von den Bundesministerien wenig bis gar nicht konsultiert werden. Eine Untersuchung der Gesetzgebungsverfahren der Bundesministerien bestätigt diese Aussagen. Ein Großteil der Verfahren zur Ausarbeitung von Gesetzesentwürfen durch das Bundesministerium für Bildung und Forschung, welches für Gesetze im Bereich Berufs- und Hochschulbildung zuständig ist, enthält keine schriftlichen Stellungnahmen zugunsten von Menschen mit Behinderungen – nicht einmal vom Beauftragten der Bundesregierung für Menschen mit Behinderungen. Nur zu dem Gesetz zur Förderung der beruflichen Aufstiegsfortbildung (AFBG) sind schriftliche Stellungnahmen im Namen von Menschen mit Behinderungen vorhanden, diese wurden jedoch ausschließlich von Wohlfahrtsorganisationen verfasst.[16]

In den allgemeinen Geschäftsordnungen der Landesregierungen ist festgelegt, dass Interessengruppen auf Länderebene an exekutiven Entscheidungsprozessen beteiligt werden müssen.[17] Das bedeutet, dass Behindertenverbände auf Länderebene die Möglichkeit erhalten, die Interessen von Menschen mit Behinderungen bei Gesetzgebungsverfahren zu vertreten. Die Gesetzgebungsverfahren der Exekutivorgane sind jedoch nicht besonders transparent. Die Planung und die Ausarbeitung von Gesetzesentwürfen werden nicht ausreichend kommuniziert und es gibt keine öffentlichen Informationen darüber, welche Interessengruppen aus welchem Grund beteiligt wurden. Aus den Interviews mit zahlreichen Akteuren aus unterschiedlichen Bereichen geht hervor, dass Behindertenverbände in indirekt wirkenden Politikbereichen, z. B. Schulbildung, gar nicht oder – im besten Falle – nur durch den Beauftragten für Menschen mit Behinderungen vertreten werden.

3. Partizipation an parlamentarischen Prozessen

Im Allgemeinen können Behindertenverbände an öffentlichen Anhörungen des Bundestags als eingetragene Organisation teilnehmen.[18] Abgeordneten steht es jedoch frei, zu entscheiden, wer zu den Anhörungen eingeladen wird. In der Praxis unterscheiden sich die zu den Anhörungen der parlamentarischen Ausschüsse geladenen Expertinnen und Experten wenig von den Expertinnen und Experten, die bei den Gesetzgebungsverfahren der exekutiven Regierungsorgane konsultiert werden.[19] Dementsprechend ist die Teilnahme von Personen, die Menschen mit Behinderungen vertreten, an öffentlichen Anhörungen des Bundestags in Bezug auf Themen, die sich indirekt auf Menschen mit Behinderungen auswirken (auch wenn es um Berufs- oder Hochschulbildung geht) nicht sichergestellt.[20] Behindertenverbände auf Länderebene können ihre Ansichten zu Gesetzesvorlagen entweder schriftlich äußern oder an den entsprechenden Anhörungen der Länderparlamente teilnehmen.[21] In der Praxis werden jedoch nur ausgewählte Verbände zur Abgabe einer schriftlichen Stellungnahme und/oder zur Teilnahme an öffentlichen Anhörungen in Bezug auf Gesetzesvorlagen, die Menschen mit Behinderungen direkt betreffen, aufgefordert.[22] Im Vergleich zu anderen geladenen Akteuren ist die Anzahl ihrer Vertreter und deren Redebeiträge jedoch eher unbedeutend. In Politikbereichen, die Menschen mit Behinderungen nur indirekt betreffen, aber für ihre Inklusion besonders wichtig sind (z. B. Schulbildung), ist die Teilnahme entweder den Landesbeauftragten für Menschen mit Behinderungen vorbehalten (wie in Hessen)[23] oder gar nicht garantiert.

Dies bestätigt die Annahme, dass selektive Interessen mehr Einfluss auf Gesetzgebungsverfahren[24] haben als Behindertenverbände. Deren rechtlicher Status ist nicht umfassend und privilegiert genug, um ihr Recht auf Partizipation an Entscheidungs-prozessen sowie an der Gesetzesentwicklung und -umsetzung sicherzustellen. Darüber hinaus kommen die Exekutiv- und Legislativorgane des Bundes und der Länder, die für Entscheidungsprozesse verantwortlich sind, ihrer Transparenzpflicht[25] häufig nicht nach. Diese schreibt eigentlich vor, dass sie

„Organisationen von Personen mit Behinderungen über die Ergebnisse solcher Prozesse informieren und ihnen in einem verständlichen Format explizite Erläuterungen zu den Erkenntnissen, Erwägungen und Begründungen im Zusammenhang mit Entscheidungen geben [müssen], inwieweit ihre Ansichten berücksichtigt wurden und warum.“[26]

Verfahren, die eigentlich darauf ausgelegt sind, eine „pluralistische Partizipation“ sicherzustellen, versagen insbesondere in Politikbereichen, die sich indirekt auf Menschen mit Behinderungen auswirken. Darüber hinaus sind sie nachgewiesenermaßen sozial selektiv, da Gruppen, die sich nicht gut artikulieren können[27] (z. B. Gruppen, deren Partizipation nur durch das Treffen angemessener Vorkehrungen gewährleistet werden kann), benachteiligt werden. So zeigten beispielsweise Interviews von Behindertenverbänden auf Bundes- und Länderebene, dass die Beteiligung von Menschen mit Behinderungen an Entscheidungsprozessen, Gesetzgebungsverfahren und der Überwachung von Rahmenregelungen aus verschiedenen Gründen stark eingeschränkt ist: Zum einen verfügen sie nicht über einen rechtlich-privilegierten Status. Zum anderen gibt es keine Regelungen, die öffentliche Anhörungen vor der Annahme einer Entscheidung vorschreiben und Vorgaben hinsichtlich eindeutiger Zeitfenster und der Zugänglichkeit dieser Anhörungen (dazu zählt auch die Pflicht zum Treffen angemessener Vorkehrungen) beinhalten.[28] Menschen mit Behinderungen, die Teil eines Beirats und/oder eines Überwachungsgremiums/einer Arbeitsgruppe sind, können nicht an Anhörungen teilnehmen, weil sie bei ihrer freiwilligen Arbeit nicht unterstützt werden. Personen, die Gebärdensprachendolmetscher oder eine Übersetzung in die leichte Sprache benötigen, wird die Teilnahme an solchen Beiräten und Gremien aus Kostengründen verweigert.

Eine Untersuchung der Gesetzgebungsverfahren und die Interviews mit den Behindertenverbänden, sowohl auf Bundes- als auch auf Länderebene, ergaben darüber hinaus, dass es keine transparenten, fristgerechten und automatischen Zugangsmöglichkeiten zu Gesetzgebungsverfahren der Bundes- und Länderparlamente und -ministerien gibt. Deshalb wurden die Behindertenverbände nicht über laufende legislative Prozesse der Exekutiv- und Legislativorgane informiert und konnten dementsprechend auch keine Maßnahmen diesbezüglich ergreifen. Außerdem gaben die befragten Vertreter der Behindertenverbände (insbesondere die der Landesverbände) an, dass die Konsultationsverfahren nicht barrierefrei gestaltet waren. Es gab keine Unterstützungsangebote und die Dokumente wurden im Normalfall erst eine Woche – im besten Fall zwei Wochen – vor der schriftlichen oder mündlichen Konsultation übermittelt und standen darüber hinaus nicht in einem barrierefreien Format zur Verfügung.

III. Fazit

Menschen mit Behinderungen wurden in nationalen und internationalen Gesetzen lange Zeit nicht berücksichtigt. Doch durch ein wachsendes Bewusstsein für Menschenrechte und sich schnell entwickelnde digitale Netzwerke konnten Menschen mit Behinderungen nicht nur auf lokaler, sondern auch auf nationaler Ebene[29] und bald auch auf internationaler Ebene mobilisiert werden.[30] Das Recht auf Partizipation ist nicht nur durch verschiedene Gesetze vorgeschrieben, sondern wurde auch zu einer notwendigen Voraussetzung für eine legitimierte Behindertenpolitik. Es gibt allerdings einige Faktoren, die einer vollständigen, gleichberechtigten und effektiven politischen Partizipation von Menschen mit Behinderungen durch ihre entsprechenden Organisationen im Wege stehen.

Zunächst einmal ist es offensichtlich, dass durch die existierenden Richtlinien der Bundes- und Länderregierungen bestimmte Organisationen ausgeschlossen und andere bevorzugt werden, wodurch die Umsetzung des Rechts auf politische Partizipation von Behindertenverbänden am meisten gefährdet ist. Beim Vergleich verschiedener Ebenen und Bereiche wird dieses Problem noch deutlicher.

Des Weiteren kann angenommen werden, dass die Quelle und der Zweck von Fördermitteln einen entscheidenden Einfluss auf die strategische Ausrichtung und die Identitätswahl von Behindertenverbänden haben, die dementsprechend entweder als Menschenrechtsobjekte oder als Menschenrechtssubjekte agieren. Außerdem könnte dadurch auch die Möglichkeit einer gleichberechtigten Partizipation an allen relevanten bzw fundamentalen Politikbereichen (wie z. B. Bildung) eingeschränkt werden. Dabei gilt dies als Grundvoraussetzung für den Erfolg.[31]

Drittens ist nicht sichergestellt, dass angemessene Vorkehrungen getroffen werden, um eine gleichberechtigte Partizipation in allen Phasen des politischen Entscheidungsprozesses[32] zu ermöglichen. Dementsprechend können Behindertenverbände – insbesondere auf Länderebene – nicht umfassend und effektiv an Entscheidungsprozessen teilnehmen.

Literatur

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Beitrag von Lilit Grigoryan, Universität zu Köln

Fußnoten

[1] Beitrag D2-2021 unter www.reha-recht.de.

[2] Art. 20 Abs 1 GG.

[3] Art. 70–74 GG.

[4] Art. 74 Abs 1 Nr. 11 und 12 GG.

[5] von Winter/Willems (2007); von Winter/Willems (2009); Rehder et al (2009); Reutter/Rütters (2007).

[6] Hepp (2011).

[7] Weber (1976) 175–185.

[8] Schröder (1976) 74.

[9] Schröder (1976) 88.

[10] Weber (1976) 278.

[11] Vgl. in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO): § 21 (Zusammenarbeit mit den Beauftragten der Bundesregierung, den Bundesbeauftragten sowie den Koordinatorinnen und Koordinatoren der Bundesregierung), § 36 (Zusammenarbeit mit den Ländern); für die Einbeziehung und Beteiligung der Länder und kommunaler Spitzenverbände bei der Erarbeitung von Gesetzesvorlagen: § 41, § 47 Abs 1 und 5 und § 45 für die Beteiligung der Ministerien auf vertikaler Ebene. Ähnlich selektive Regeln zu Konsultations- und Beteiligungsverfahren gibt es beispielsweise in den Geschäftsordnungen der hessischen und thüringischen Ministerien.

[12] Wohlfahrtsorganisationen genießen in Deutschland eine besonders privilegierte Rechtsstellung durch die Bücher des Sozialgesetzbuchs, z.B. SGB VIII, SGB IX, SGB XI, SGB XII; s bspw Schmid, S. (1996); Schmid, J./Mansour (2007); Welti (2015).

[13] Siehe z.B. § 44 BAföG; § 12 StipG.

[14] Siehe § 39 TH ThürSchulG; § 7 ThürMitwVo.

[15] § 99a HSchG.

[16] Mehr dazu auf der Webseite des Bundesministeriums für Bildung und Forschung, die Dokumente zu den Gesetzesentwürfen enthält: https://www.bmbf.de/de/gesetze-267.html (29.10.2020).

[17] Siehe §56 Gemeinsame Geschäftsordnung der Staatskanzlei und Ministerien des Landes Hessen (GGO); § 21 Abs 1 Gemeinsame Geschäftsordnung für die Landesregierung sowie für di Ministerien und die Staatskanzlei des Freistaat Thüringen (ThürGGO) v 11.06.2019.

[18] § 70 Deutscher Bundestag, „Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages“, geändert durch das BGBl I S 197 v 1. März 2019.

[19] Von Winter (2014) 179-210.

[20] Mehr dazu auf der Webseite des Bundesministeriums für Bildung und Forschung, die Dokumente zu den Gesetzesvorlagen enthält: https://www.bmbf.de/de/gesetze-267.html (29.10.2020).

[21] § 93 Abs 3 Geschäftsordnung des Hessischen Landtags v 27. Mai 2015 (GVBl S 222); § 79 Geschäftsordnung des Thüringer Landtags, Drucks 6/6789, 28.02.2019.

[22] Siehe z.B., Stellungnahmen Gleichstellungsgesetz (Drucks 18/1152), Ausschussvorlage AFG 18/18, Stand: 16.11.2009; Stellungnahmen Gleichstellungsgesetz (Drucks 19/2184), Ausschussvorlage SIA 19/43, Stand: 04.11.2015; Stellungnahmen Änderung Behinderten-Gleichstellungsgesetz (Drucks 20/178), Ausschussvorlage/SIA/20/1, Stand: 26.04.2019; s auch Thüringer Gesetz zur Inklusion und Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen – Drucks 6/6825.

[23] Ausschussvorlagen KPA/19/40 und KPA/19/41 zu dem Gesetzentwurf Drucks 19/3846.

[24] Von Winter (2014) 179-210.

[25] Committee on the Rights of Persons with Disabilities (2018) Rz. 23, 33 und 43.

[26] Committee on the Rights of Persons with Disabilities (2018).

[27] Holtkamp et al (2006) 255.

[28] Siehe die Anforderung in Committee on the Rights of Persons with Disabilities (2018) Rz. 22 und 94 lit. e.

[29] Köbsell (2006); Degener/von Miquel (2019).

[30] Heyer (2015); Degener/von Miquel (2019); Pettinicchio (2019).

[31] Ruß (2009).

[32] Welti (2005) 335–356.