Fachbeiträge

I. Einleitung

Das SGB IX wurde durch das Bundesteilhabegesetz (BTHG) umfassend reformiert. Ein Ziel der Reform war es, im Lichte der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) die Möglichkeiten einer individuellen und den persönlichen Wünschen entsprechenden Lebensplanung und -gestaltung unter Berücksichtigung des Sozialraumes bei den Rehabilitationsleistungen zur sozialen Teilhabe zu stärken.[1] Der Begriff „Sozialraum“ findet sich im SGB IX entsprechend an mehreren Stellen. Er bezieht sich auf Leistungen der sozialen Teilhabe (§ 76 Abs. 1 S. 2 SGB IX, § 113 Abs. 1 S. 2 SGB IX), Aufgaben der Länder (§ 94 Abs. 3 SGB IX), Fachkräfte bei den Trägern der Eingliederungshilfe (§ 97 Nr. 2 SGB IX), Leistungen nach der Besonderheit des Einzelfalls (§ 104 Abs. 1 SGB IX), Beratungspflichten der Träger der Eingliederungshilfe (§ 106 Abs. 2 Nr. 5 und 6 SGB IX) und das Gesamtplanverfahren (§ 117 Abs. 1 Nr. 3 lit. g SGB IX). Bereits daran wird deutlich, dass es dem Gesetzgeber ein großes Anliegen ist, Rehabilitationsleistungen zur sozialen Teilhabe und insbesondere die der Eingliederungshilfe auf den Sozialraum zu beziehen.[2]

Der Gesetzgeber will damit Handlungsempfehlungen des UN-Fachausschusses aus dem ersten Staatenprüfungsverfahren[3] zur Umsetzung von Art. 19 UN-BRK Rechnung tragen. Vertragsstaaten müssen danach gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt die Möglichkeit haben, ihren Aufenthaltsort zu wählen und zu entscheiden, wo und mit wem sie leben, und nicht verpflichtet sind, in besonderen Wohnformen zu leben. Sie sollen Zugang zu gemeindenahen Unterstützungsdiensten haben, und Einrichtungen für die Allgemeinheit sollen ihren Bedürfnissen Rechnung tragen.

Der Ausschuss hatte sich besorgt über den hohen Grad der Institutionalisierung und den Mangel an alternativen Wohnformen bzw. geeigneter Infrastruktur gezeigt und der Bundesrepublik empfohlen, Deinstitutionalisierung und selbstbestimmtes Leben von Menschen mit Behinderungen zu fördern und den Zugang zu Programmen und Leistungen zu verbessern, die das Leben in der Gemeinschaft unterstützen und behinderungsbedingte Aufwendungen decken.[4]

Ein Mittel hierzu ist, Leistungen auf den Sozialraum zu beziehen. Die Bundesregierung betont in ihrem aktuellen Teilhabebericht die Bedeutung der inklusiven Gestaltung von Sozialräumen für die Umsetzung von Art. 19 UN-BRK[5]. Auf die Frage des UN-Fachausschusses im aktuellen Staatenprüfungsverfahren, wie Deinstitutionalisierung, insbesondere bei Menschen mit intellektuellen Behinderungen beschleunigt werden soll, verweist sie auf die Pflicht der Länder, auf sozialraumorientierte Angebote hinzuwirken und gleichermaßen auf die zu verhandelnden Landesrahmenverträge nach § 131 SGB IX.[6] In diesen Rahmenverträgen erfolgt eine Konkretisierung der bundesgesetzlichen Vorgaben u. a. zur Sozialraumorientierung durch Leistungsträger und Leistungserbringer auf Landesebene.

Da die Bedeutung des Begriffs Sozialraum im SGB IX weitgehend offengeblieben ist,[7] werden im ersten Teil dieses Beitrags zunächst ausschnittsweise Definitionen damit befasster Fachwissenschaften dargestellt und anschließend wird eine Einordnung der bundesrechtlichen Regelungen vorgenommen. Der zweite Teil untersucht, welche Regelungen zur Sozialraumorientierung in den Landesrahmenverträgen vereinbart wurden und ordnet sie ein.

II. Was ist Sozialraumorientierung?

Der Sozialraum wird in der Sozialen Arbeit als Hybrid von sozialen Prozessen und geo-graphischen Orten verstanden.[8] Für den Begriff Sozialraumorientierung finden sich unterschiedliche Definitionen.[9] Sozialraumorientierung kann als Handlungskonzept Sozialer Arbeit verstanden werden, das soziale und räumliche Verursachung und Entstehungsbedingungen von Hilfenotwendigkeit betrachtet und bei der Bearbeitung der Problemlagen an den Möglichkeiten und Ressourcen eines Quartiers und der dort lebenden Menschen ansetzt.[10] Über verschiedene Ansätze hinweg wird beschrieben, dass Sozialraumorientierung einerseits fallspezifische Tätigkeiten mit leistungsberechtigten Personen und anknüpfenden Netzwerken und fallunspezifisches Engagement für die Mit-Gestaltung von Strukturen und Netzwerken andererseits umfasst.[11]

Früchtel und Budde betonen dabei die Bedeutung von Wille, Interesse und Ressourcen der Leistungsberechtigten und des Sozialraums. Sozialraumorientierung versucht eine zielgruppen- und bereichsübergreifende Integration von Diensten, um übergreifende Angebote zu ermöglichen, die sich am Sozialraum und nicht an Säulen des Sozialleistungssystems orientieren. Dabei wird übergreifend nach dem sog. SONI-Schema gearbeitet:

• Auf der Ebene der Sozialstruktur wird auf politischer Ebene eine Erschließung von sozialräumlichen Ressourcen vorangetrieben,
• Von Organisationen erfordert das Konzept Flexibilität und das Ausbrechen aus alten Denkmustern. Es braucht eine sozialraumorientierte, fachdienstübergreifende Aufbaustruktur. Die Leistung wird im Sozialraum, nicht in Sonderwelten erbracht. Das entsprechende Finanzierungssystem muss Arbeit im Sozialraum ermöglichen und ggf. sogar zur Regel machen.
• Das setzt auch Netzwerkarbeit voraus, um soziales Kapital offenzulegen und auszubauen. Kooperationen zwischen Nachbarinnen und Nachbarn werden gefördert, Kontakte zu Vereinen und Kirchengemeinden hergestellt und gepflegt.
• Auf der individuellen Ebene geht es um eine Aktivierung, die am Willen der Leistungsberechtigten orientiert ist.[12]

Kritisiert wird das dominante Konzept der Sozialraumorientierung nach Früchtel und Budde u. a. wegen seiner zu starken Fokussierung auf administrativ festgelegte Territorien. Sozialräume als bestimmbare Quartiere, Wohnareale, Straßenzüge oder Häuserblöcke auszuweisen greife zu kurz und die Heterogenität und Dynamik von Sozialräumen gerate so aus dem Blick. Den Sozialraum auf Quartiere zu verengen könne so auch zu einer eingeschränkten Wahlfreiheit der Leistungsberechtigten führen.[13]

III. Sozialraum und Sozialraumorientierung im SGB IX

Der Begriff des Sozialraums findet sich im Recht der Eingliederungshilfe an mehreren Stellen und es lässt sich auch hier eine hybride Verwendung feststellen: Sozialräume werden einerseits als individuelle Konstrukte beschrieben, andererseits als Orte.

1. Sozialraum als individuelles Konstrukt

Nach § 76 Abs. 1 S. 2 SGB IX und § 113 Abs. 1 S. 2 SGB IX gehört es zu Leistungen zur sozialen Teilhabe, Leistungsberechtigte zu einer möglichst selbstbestimmten und eigenverantwortlichen Lebensführung im eigenen Wohnraum sowie in ihrem Sozialraum zu befähigen oder sie hierbei zu unterstützen. Die Leistungen der Eingliederungshilfe bestimmen sich nach § 104 Abs. 1 SGB IX nach der Besonderheit des Einzelfalles, insbesondere nach der Art des Bedarfes, den persönlichen Verhältnissen, dem Sozialraum und den eigenen Kräften und Mitteln; dabei ist auch die Wohnform zu würdigen. Sie werden so lange geleistet, wie die Teilhabeziele nach Maßgabe des Gesamtplanes erreichbar sind. Das erwähnte Gesamtplanverfahren ist nach § 117 Abs. 1 Nr. 3 lit. g SGB IX sozialraumorientiert durchzuführen.

Die Gesetzesbegründung des BTHG nimmt nur bei den Ausführungen zu § 104 SGB IX Bezug auf den Begriff Sozialraum. Demnach greift der Verweis in § 104 Abs. 1 SGB IX den Grundsatz der einzelfallorientierten Leistungsgewährung als ein wesentliches Prinzip der Eingliederungshilfe auf. Neben der Art des Bedarfs und den eigenen Kräften und Mitteln sei insbesondere von Bedeutung, wo Leistungsberechtigte leben, wie sie leben und wie das familiäre, freundschaftliche und nachbarschaftliche Umfeld ist. Dem wird Rechnung getragen, indem in die Einzelfallprüfung auch die Berücksichtigung der persönlichen Verhältnisse sowie des Sozialraums einzubeziehen sind.[14] Damit greift die Regelung den auch in § 33 SGB I und § 8 SGB IX verankerten Individualisierungsgrundsatz und das Wunsch- und Wahlrecht der Leistungsberechtigten auf. Gleichermaßen trägt der Verweis auf den Sozialraum der Kritik des UN-Fachausschusses Rechnung und soll sicherstellen, dass Menschen entsprechend Art. 19 UN-BRK nicht verpflichtet sind, in besonderen Wohnformen zu leben.[15] Das wird auch dadurch deutlich, dass der Bundesrat nach § 104 Abs. 1 SGB IX ergänzen wollte „Vorrang haben inklusive Leistungen außerhalb von besonderen Wohnformen nach Artikel 19 UN-BRK.“[16] Die Bundesregierung hat den konkreten Verweis auf die UN-BRK im Gesetzentwurf letztlich nicht umgesetzt, gab in ihrer Gegenäußerung aber an, das Anliegen zu teilen.[17] 

Der Sozialraum wird in diesen Regelungen also als Konstrukt beschrieben, auf das sich die Leistungserbringung nach dem Individualisierungsgrundsatz der Eingliederungshilfe[18] beziehen soll. Die Betrachtung von individuellen Sozialräumen insbesondere bei der Gesamtplanung[19] dient dazu, die Leistung möglichst gut auf den Einzelfall abzustimmen und Wünsche zur Leistungsausführung zu erfassen. Der starke Bezug auf Art. 19 UN-BRK wird daran deutlich, dass Leistungen außerhalb besonderer Wohnformen – sofern das gewünscht ist – Vorrang haben sollen (§ 104 Abs. 3 S. 3 SGB IX). Anknüpfungspunkte an die individuelle Ebene des SONI-Schemas werden deutlich.

2. Sozialraum als Ort und Planungsgröße

Teilweise im Gegensatz dazu scheint die Verwendung des Begriffs in den folgenden Normen zu stehen: Aufgabe der Länder ist es, auf flächendeckende, bedarfsdeckende, am Sozialraum orientierte und inklusiv ausgerichtete Angebote von Leistungsanbietern hinzuwirken (§ 94 Abs. 3 SGB IX), Fachkräfte bei den Trägern der Eingliederungshilfe sollen umfassende Kenntnisse über den regionalen Sozialraum und seine Möglichkeiten zur Durchführung von Leistungen der Eingliederungshilfe haben (§ 97 S. 2 Nr. 2 SGB IX), damit Träger der EGH zu anderen Hilfemöglichkeiten und Beratungsmöglichkeiten im Sozialraum beraten können (§ 106 Abs. 2 Nr. 5 und 6 SGB IX).

In diesen Regeln scheinen mit Sozialräumen primär geographisch definierte Größen gemeint zu sein. Insbesondere das Attribut „regional“ und der Verweis auf Angebote im jeweiligen Sozialraum deuten darauf hin, dass der Begriff hier zumindest teilweise synonym zu Quartier oder Stadtteil verwendet wird. Diese Begriffsverwendung ist nicht als Verengung zu verstehen, sondern zeigt den Zusammenhang von fallunspezifischer und fallspezifischer Arbeit. Es geht darum, Ressourcen von Stadtteilen und Quartieren einzubeziehen und eine sozialraumbezogene, zielgruppen- und bereichsübergreifende Integration von Diensten zu erreichen, um so am Ende die Deckung individueller Bedarfe zu ermöglichen.[20]

Die Verpflichtung der Länder, auf sozialraumorientierte Angebote hinzuwirken, zeigt ebenfalls starke Bezüge zu Art. 19 UN-BRK. Die Vertragsstaaten müssen gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen Zugang zu einer Reihe von gemeindenahen Unterstützungsdiensten zu Hause und in Einrichtungen sowie zu sonstigen gemeindenahen Unterstützungsdiensten haben (Art. 19 lit. b UN-BRK). Das ist nach dem Verständnis des UN-Fachausschusses[21] für die Rechte von Menschen mit Behinderungen so zu verstehen, dass Leistungsberechtigten das Recht zugestanden wird, ausgehend von ihrem individuellen Bedarf und ihren persönlichen Präferenzen, aus Diensten und Leistungserbringern auszuwählen.[22] Diese Dienste müssen darauf ausgerichtet sein, das Leben in der Gemeinschaft zu unterstützen und Isolation und Segregation von anderen Menschen zu verhindern.[23] Eine selbstbestimmte, inklusive Wohn- und Lebenssituation bedeutet für den Fachausschuss ein Leben außerhalb von Wohneinrichtungen, in denen die Bewohnerinnen und Bewohner infolge des Auferlegens einer bestimmten Wohn- und Lebenssituation die persönliche Wahlfreiheit und Autonomie einbüßen.[24] Die Schaffung einer Bandbreite an individualisierten Unterstützungsdiensten wird als Teil eines systematischen Wandlungsprozesses[25] gesehen, der Isolierung, Segregation und Institutionalisierung von Menschen mit Behinderungen beseitigen will. Besonders soll das für Menschen mit psychosozialen und/oder intellektuellen Behinderungen sowie Kinder mit Behinderungen gelten, die derzeit in Einrichtungen leben.[26]

Die Aufgabe der Länder, auf am Sozialraum orientierte Angebote hinzuwirken, bezieht sich entsprechend auf solche Angebote, die selbstbestimmtes Wohnen außerhalb von Einrichtungen ermöglichen. Mitarbeitende von Trägern der Eingliederungshilfe müssen wissen, wie die Bedarfe der Leistungsberechtigten gedeckt werden, ohne auf segregierende Einrichtungen zurückzugreifen. Die Schaffung von quartiersnahen Angeboten bzw. Angeboten im Sozialraum durch die zuständigen Akteure ist entsprechend die Erfüllung eines Auftrags aus der UN-BRK und soll Menschen mit Behinderungen Alternativen zum Leben in institutionalisierten, fremdbestimmten Settings geben.

IV. Fazit

Die Regelungen zur Sozialraumorientierung im SGB IX stehen im engen Zusammenhang zu Art. 19 UN-BRK. Der Gesetzgeber hat das Konzept aufgegriffen, um Deinstitutionalisierung und selbstbestimmtes Leben von Menschen mit Behinderungen zu fördern. Der Sozialraumbegriff im SGB IX ist hybrid zu verstehen und bezieht sich je nach Regelung auf soziale Prozesse oder geographische Orte, fasst diese beiden Ebenen aber letztlich zusammen. Eine Leistungserbringung nach dem Individualisierungsgrundsatz setzt voraus, dass Strukturen bestehen und bekannt sind, die ein selbstbestimmtes Leben außerhalb besonderer Wohnformen ermöglichen, und dass Auswahlmöglichkeiten bestehen. So können sich individuelle Sozialräume und inklusive Quartiere zum Nutzen der Leistungsberechtigten überlappen.

Literaturverzeichnis

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Beyerlein, Michael, Kurzgutachten zur Umsetzung des Bundesteilhabegesetzes in den Bundesländern, Bremen 2021, https://www.behindertenbeauftragter.bremen.de/sixcms/media.php/13/2021-08-17%20-%20Beyerlein_Kurzgutachten_final.pdf, zuletzt abgerufen am 13.10.2022.

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Schönig, Werner, Sozialraumorientierung, Grundlagen und Handlungsansätze, 3. Aufl., Berlin 2020.

Zinsmeister, Julia, § 104 SGB IX Leistungen nach der Besonderheit des Einzelfalles, in: Dirk H. Dau, Franz Josef Düwell, Jacob Joussen et al. (Hrsg.), Sozialgesetzbuch IX, Rehabilitation und Teilhabe von Menschen mit Behinderungen: SGB IX, BTHG, SchwbVWO, BGG: Lehr- und Praxiskommentar, 6. Auflage, Beck-Online Bücher, Baden-Baden 2022 (zitiert: Zinsmeister, in: Dau/Düwell/Joussen).

Beitrag von Michael Beyerlein, LL.M., Universität Kassel

Fußnoten

[1] Bundestags-Drucksache 18/9522, S. 3.

[2] Beyerlein 2021, Kurzgutachten zur Umsetzung des Bundesteilhabegesetzes in den Bundesländern, S. 31; Kahl/Gundlach, Diskussionsforum Rehabilitations- und Teilhaberecht 2021, S. 2.

[3] Siehe dazu https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/das-institut/abteilungen/monitoring-stelle-un-behindertenrechtskonvention/staatenberichtsverfahren, zuletzt abgerufen am 14.11.2022.

[4] CRPD/C/DEU/CO/1, Nr. 41–42; Bundestags-Drucksache 18/9522, S. 1–3.

[5] Bundesregierung, Dritter Teilhabebericht der Bundesregierung über die Lebenslagen von Menschen mit Beeinträchtigungen, S. 333.

[6] Bundesregierung 2019, Zweiter und dritter Staatenbericht der Bundesrepublik Deutschland zum Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, S. 36.

[7] Von Boetticher, Das neue Teilhaberecht, 2. Aufl. 2020, S. 182.

[8] Früchtel, in: Deutscher Verein für Öffentliche und Private Fürsorge (Hrsg.), Fachlexikon der Sozialen Arbeit, S. 859; Ähnlich auch Kessl/Reutlinger, in: Kessl/Reutlinger (Hrsg.): Sozialraum - Eine elementare Einführung, S. 12.

[9] Dazu ausführlich Kahl/Gundlach, Diskussionsforum Rehabilitations- und Teilhaberecht 2021, S. 3 ff.

[10] Schönig, Sozialraumorientierung, 3. Aufl. 2020, S. 19; Ähnlich auch Röh/Meins, Sozialraumorientierung in der Eingliederungshilfe 2021, S. 78.

[11] Kahl/Gundlach, Diskussionsforum Rehabilitations- und Teilhaberecht 2021, S. 6.

[12] Früchtel/Budde, in: Deutscher Verein für Öffentliche und Private Fürsorge (Hrsg.), Fachlexikon der Sozialen Arbeit, S. 860.

[13] Kessl/Reutlinger, in: Kessl/Reutlinger (Hrsg.): Sozialraum - Eine elementare Einführung, S. 47. Darauf verweisen auch Kahl/Gundlach, Diskussionsforum Rehabilitations- und Teilhaberecht 2021, S. 4.

[14] Bundestags-Drucksache 18/9522, S. 279.

[15] Zinsmeister, in: Dau/Düwell/Joussen, Sozialgesetzbuch IX, Rn. 1.

[16] Bundestags-Drucksache 18/9954, S. 22.

[17] Bundestags-Drucksache 18/9954, S. 66.

[18] Dazu Fahlbusch, in: Deutscher Verein für Öffentliche und Private Fürsorge (Hrsg.), Fachlexikon der Sozialen Arbeit.

[19] Vgl. dazu Beyerlein, Diskussionsforum Rehabilitations- und Teilhaberecht 2021.

[20] Rosenow, in: Fuchs/Ritz/Rosenow, Rn. 21; Zum Zusammenhang zwischen fallspezifischer und -unspezifischer Arbeit siehe Früchtel/Budde, in: Deutscher Verein für Öffentliche und Private Fürsorge (Hrsg.), Fachlexikon der Sozialen Arbeit, S. 860.

[21] Völkerrechtliche Übereinkommen wie die UN-BRK haben Bedeutung für die Auslegung von Grundrechten und rechtsstaatlichen Grundsätze des Grundgesetzes (BVerfG, Beschluss v. 29.01.2019 – 2 BvC 62/14, Rn. 62) und somit im Rahmen methodisch vertretbarer Auslegung auch zur Bestimmung von Inhalt und Reichweite einfachgesetzlicher Normen (Frankenstein, Diskussionsforum Rehabilitations- und Teilhaberecht 2018, S. 3). Dazu können neben dem konkreten Normtext auch Stellungnahmen von Vertragsorganen herangezogen werden. Ihnen spricht das BVerfG erhebliches Gewicht zu, auch wenn ihre Interpretation der Vertragstexte für Gerichte nicht bindend ist (BVerfG, Beschluss v. 29.01.2019 – 2 BvC 62/14, Rn. 65). Da durch die Verwendung des Begriffs Sozialraum ein Beitrag zur Umsetzung von Art. 19 UN-BRK geleistet werden soll, kann sein Bedeutungsgehalt für das Recht der Eingliederungshilfe auch anhand der Äußerungen des UN-Fachausschusses für die Rechte von Menschen mit Behinderung ergründet werden.

[22] CRPD/C/GC/5, Nr. 28.

[23] CRPD/C/GC/5, Nr. 30.

[24] CRPD/C/GC/5, Nr. 16 lit. c.

[25] CRPD/C/GC/5, Nr. 58.

[26] CRPD/C/GC/5, Nr. 97 lit. g.