Fachbeiträge

I. Einleitung

Die Bundesregierung plant in der laufenden 21. Wahlperiode, den Zugang zum Arbeitsmarkt für Menschen mit Behinderungen verstärkt zu fördern. Dafür soll die Durchlässigkeit zwischen beruflicher Rehabilitation und allgemeinem Arbeitsmarkt verbessert werden. Das umfasst auch den Wechsel aus einer Werkstatt für Menschen mit Behinderungen (WfbM) auf den Arbeitsmarkt.[1] Die WfbM haben bereits jetzt die Aufgabe, den Übergang geeigneter Personen auf den allgemeinen Arbeitsmarkt zu fördern (§ 219 Abs. 1 SGB IX), die Übergangsquote beträgt jedoch aktuell noch unter einem Prozent,[2] was national und international auf Kritik stößt, wie sich u. a. bei der letzten turnusgemäßen Überprüfung der Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) durch die Vereinten Nationen zeigte.[3] Die niedrige Übergangsquote hat verschiedene Ursachen.[4] Eine davon sind Barrieren bei der Mobilität, wie Engels et al. herausgearbeitet haben:

„Einschränkungen der Mobilität können beim Wechsel in einen Betrieb des allgemeinen Arbeitsmarktes eine wichtige Rahmenbedingung darstellen, wenn der Wohnort weiter entfernt ist: Je schlechter die Infrastruktur am Wohnort ausgebaut ist, desto mehr wird Mobilität zum Problem. Dies betrifft vor allem den ländlichen Raum. Ist die Möglichkeit zur eigenständigen Mobilität nicht gegeben, erschwert dies die Beschäftigungsalternative zur WfbM, da dort zumindest die Möglichkeit besteht, einen Fahr- und Transportdienst nutzen zu können“[5]

Dieser Beitrag greift die von Engels et al. geschilderte Problematik auf und hat das Ziel zu beschreiben, welche Barrieren bei der Mobilität zu Arbeitsplätzen, insbesondere außerhalb von WfbM, bestehen und welche Faktoren Mobilität als Voraussetzung für Teilhabe am Arbeitsleben fördern können. Das geschieht durch die Auswertung von Literatur und zwei Gruppendiskussionen mit insgesamt zehn Teilnehmenden.

Im vorliegenden ersten Teil des Beitrags werden zunächst die Begriffe Barriere und Förderfaktor geklärt. Anschließend wird der Forschungsstand umrissen und das methodische Vorgehen dargestellt. Im Hauptteil werden die in den Gruppendiskussionen identifizierten Mobilitäts-Barrieren dargestellt. Im zweiten Teil des Beitrags werden die identifizierten Förderfaktoren für die Mobilität dargestellt, die zu mehr Teilhabe am Arbeitsleben führen können, und die Ergebnisse des Beitrags zusammengefasst.

II. Barrieren und Förderfaktoren – Theoretischer Hintergrund

Menschen mit Behinderungen sind auf dem Arbeitsmarkt mit vielen Problemen konfrontiert. Ihre Erwerbsbeteiligung ist erheblich geringer als die von Menschen ohne Behinderungen, sie verdienen weniger, verfügen über weniger Vermögen, haben es bei der Jobsuche schwieriger und sind zum Bestreiten ihres Lebensunterhalts häufig auf Sozial-leistungen angewiesen.[6] Dafür verantwortlich sind Umweltfaktoren, die sich für sie als Barriere darstellen.

Umweltfaktoren wie die physische Umgebung, rechtliche Regelungen, politische Entscheidungen, soziale Einstellungen und Organisationsentscheidungen sind nicht statisch und können je nach Ausprägung sowohl Barrieren als auch Förderfaktoren sein.[7] Zur Barriere wird ein Umweltfaktor, wenn er im Zusammenspiel mit individuellen Voraussetzungen die gesellschaftliche Teilhabe einschränkt und Menschen so behindert.[8] Dieses Verständnis von Behinderung und Barrieren machen sich auch die UN-BRK und das deutsche Recht zu eigen. Sie unterscheiden zwischen einstellungs- und umweltbedingten Barrieren, die in Wechselwirkung mit anderen Faktoren Teilhabe behindern können (Präambel lit. e UN-BRK; § 2 Abs. 1 S. 1 SGB IX, §§ 3, 4 BGG). Insbesondere eine unzugängliche physische Umgebung, das Fehlen unterstützender Technik oder negative Einstellungen von Menschen können Barrieren darstellen.[9] Von (umweltbedingter) Barrierefreiheit kann entsprechend gesprochen werden, wenn bauliche und sonstige Anlagen, Verkehrsmittel, technische Gebrauchsgegenstände, Systeme der Informations-verarbeitung, akustische und visuelle Informationsquellen und Kommunikationseinrichtungen sowie andere gestaltete Lebensbereiche für Menschen mit Behinderungen in der allgemein üblichen Weise, ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe auffindbar, zugänglich und nutzbar sind (§ 4 S. 1 BGG).

Barrieren und Barrierefreiheit sind in verschiedenen Disziplinen Gegenstand der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit je fachspezifischem Schwerpunkt. In den Sozialwissenschaften werden sie häufig als individuelles Hindernis verstanden, während Architektur oder Ingenieurswissenschaften Barrieren als Hindernisse des öffentlichen und auch privaten Raums begreifen.[10] Zu Mobilitätsbarrieren sind bereits aus verschiedenen Disziplinen Erkenntnisse vorhanden. Die Forschung konzentriert sich dabei überwiegend auf physische Barrieren, wie nachfolgend ausschnittsweise gezeigt wird.

III. Forschungsstand – Mobilitätsbarrieren für Menschen mit Behinderungen

Studien zu Barrieren in der Mobilität nehmen insbesondere umweltbedingte Barrieren der Verkehrsinfrastruktur in den Blick. So sind laut dem aktuellen Teilhabebericht der Bundesregierung derzeit 22 Prozent der Bahnhöfe und 30 Prozent der eingesetzten Busse der Deutschen Bahn nicht barrierefrei.^[11] Es werden jedoch angemessene Vorkehrungen im Sinne von Unterstützung angeboten.[12] Der wissenschaftliche Beirat des Teilhabeberichts merkt an, dass davon auszugehen ist, dass

„ein Teil der Menschen mit Beeinträchtigungen den öffentlichen Verkehr überhaupt nicht nutzen kann, sodass entsprechende Verbesserungen auf diesem Feld für sie keinen unmittelbaren Nutzen aufweisen. Zum anderen bilden die Angaben des VDV[13] und der Deutschen Bahn lediglich bestimmte technische Aspekte ab. Angaben zu betrieblichen Abläufen liegen nicht oder nur unzureichend vor.“[14]

Handlungsbedarf bestehe vor allem im Hinblick auf den ländlichen Raum.[15] Die Repräsentativbefragung zur Teilhabe von Menschen mit Behinderung (Teilhabebefragung) identifiziert verschiedene Barrieren, mit denen Menschen mit Behinderungen im Bereich Mobilität konfrontiert sind. Sie unterscheiden sich je nach Einschränkung und sind mehrheitlich umweltbedingt. Einige sind:

• schwer bedienbare Automaten,
• schwer lesbare oder nicht verständliche Pläne und Aushänge,
• nicht erkennbare Schriften oder Symbole aufgrund fehlender Kontraste,
• fehlende Zeichen, Symbole oder Piktogramme zur Orientierung,
• fehlende Blindenleitsysteme,
• nicht verständliche Lautsprecherdurchsagen oder
• fehlende Aufzüge.[16]

Weiter wird von den Befragten der Studie eine mangelnde Abdeckung mit öffentlichen Verkehrsmitteln kritisiert, die sich insbesondere im ländlichen Raum noch stärker darstelle. Jedoch werden nicht nur umweltbedingte, sondern auch einstellungsbedingte Barrieren beschrieben, die sich als verhaltensbedingte Einschränkungen durch Mitbürgerinnen und Mitbürger darstellen.[17]

Zu ähnlichen Ergebnissen kommt das Inklusionsbarometer Mobilität der Aktion Mensch von 2022. Die in der Studie befragten Menschen mit Behinderungen bewerten die Mobilitätsmöglichkeiten in Deutschland deutlich negativer als Menschen ohne Behinderungen. Die Lage des Wohnorts spielt dabei eine wichtige Rolle. Menschen mit Behinderungen stoßen im Alltag zudem häufiger auf Barrieren und Hindernisse, die es ihnen erschweren, sich uneingeschränkt von A nach B zu bewegen. Sie empfinden die Kosten von Mobilität und die Zeit, die sie für das Unterwegssein aufwenden müssen, als höher als Menschen ohne Behinderungen. Das führt dazu, dass sie auf bestimmte Aktivitäten häufiger komplett verzichten. Sie machen zudem öfter negative Erfahrungen beim Unterwegssein. Das trifft auf den Umgang mit Mitmenschen und anderen Fahrgästen ebenso zu wie auf die Kommunikation mit Service-Personal. Menschen mit Behinderungen fühlen sich auch seltener sicher, wenn sie unterwegs sind.[18] Wie bereits erwähnt, können auch rechtliche Regelungen und politische Entscheidungen Barrieren sein. So stellen Köse und Beyer als Ergebnis einer qualitativen Studie fest, dass auch die fehlende Finanzierung von Fahrtkosten eine Barriere für die Teilhabe am Arbeitsleben durch ein Budget für Arbeit sein kann.[19]

Insgesamt zeigt sich, dass die vorhandenen Studien zur Mobilität von Menschen mit Behinderungen im Wesentlichen technische und bauliche Umwelt-Barrieren beschreiben, aber auch einstellungsbedingte Barrieren erwähnen, die sich im Verhalten von Mitmenschen zeigen. So können rechtliche Rahmenbedingungen und Verwaltungspraxis ebenfalls einstellungsbedingte Barrieren für die Mobilität sein. Auf diesen Erkenntnissen will der vorliegende Beitrag aufbauen. Es wird anhand von Literatur und den Ergebnissen aus zwei Gruppendiskussionen (n=10) beschrieben, welche Barrieren bei der Mobilität zu Arbeitsplätzen, insbesondere außerhalb von WfbM, bestehen und welche Förderfaktoren Teilhabe am Arbeitsleben ermöglichen können. Nachfolgend wird das methodische Vorgehen dargestellt.

IV. Methodisches Vorgehen

Der Beitrag basiert auf der inhaltsanalytischen Auswertung von zwei Gruppendiskussionen, die im November 2024 parallel geführt wurden. Insgesamt waren zehn Personen beteiligt. Bei den Teilnehmenden handelt es sich um Führungs- und Fachkräfte aus Rehabilitationseinrichtungen mit den Schwerpunkten Rehabilitation von psychisch kranken Menschen, Wohnen und soziale Teilhabe, Tagesstruktur und WfbM. Weiter beteiligt waren eine Vertreterin bzw. ein Vertreter eines Leistungsträgers, Referentinnen bzw. Referenten von Leistungserbringerverbänden und Mitglieder eines Werkstattrats. So sind die wesentlichen Akteure des sozialrechtlichen Dreiecks[20] im Sample enthalten. Zu beachten ist jedoch, dass eine Seite des Dreiecks übermäßig stark gewichtet ist. Personen, die Leistungserbringern, also Diensten und Einrichtungen, zuzuordnen sind, sind sehr stark repräsentiert, Menschen mit Behinderungen selbst und Leistungsträger weniger stark. Insofern überwiegt der Blick von professionell Helfenden auf Barrieren. Alle Personen sind in Niedersachsen tätig. Die Diskussionen dauerten jeweils eine Stunde und 45 Minuten. Eine Validierung der Ergebnisse erfolgte im Dezember 2025. Im Sinne eines „member checking“ wurden Teilnehmenden die Ergebnisse der Untersuchung präsentiert und ihnen Gelegenheit zur Rückmeldung zu den Forschungsresultaten gegeben.[21]

Ziel der Gruppendiskussion war es, Mobilitätsbarrieren und Förderfaktoren zu identifizieren, die die Teilhabe am Arbeitsleben, insbesondere für aktuelle oder ehemalige Beschäftigte von WfbM einschränken oder ermöglichen können. Die Gruppendiskussionen wurden anhand eines Leitfadens geführt[22] und mit einer qualitativen Inhaltsanalyse nach Kuckartz und Rädiker[23] mit Hilfe des Analysetools MAXQDA ausgewertet. Das zur Auswertung genutzte Kategoriensystem orientiert sich am Gesprächsleitfaden. Der Leitfaden wurde anhand von theoretischen Vorannahmen und aufbauend auf den in Abschnitt III dargestellten Erkenntnissen erstellt. Er umfasst die Themen Mobilitätsinfrastruktur und Barrieren für Menschen mit Behinderungen, Probleme beim Erreichen von Arbeitsorten außerhalb von WfbM, die Unterstützung durch Reha-Träger in Bezug auf das Erreichen von Arbeitsorten, die Rolle der Verfügbarkeit von medizinischer, psychologischer, pflegerischer oder assistiver Unterstützung bei der Möglichkeit, außerhalb von WfbM zu arbeiten sowie Möglichkeiten und Grenzen mobiler Arbeit für Menschen mit Behinderungen.

Da es sich um eine qualitative Erhebung mit kleinem Sample handelt, können die Ergebnisse nicht die Aussagekraft einer großen quantitativen Fragebogenerhebung beanspruchen. Gruppendiskussionen sind jedoch gut geeignet, komplexe Einstellungs-, Wahr-nehmungs- und Motivationsgeflechte von Menschen und Gruppen in sozialen Kontexten zu erforschen.[24] Die Ergebnisse zeigen, wo mit einiger Wahrscheinlichkeit Mobilitätsbarrieren für die Teilhabe am Arbeitsleben für Menschen mit Behinderungen liegen und wie ihnen begegnet werden kann. Die Studie kann so Grundlage für weitere rechts- und sozialwissenschaftliche Untersuchungen sein.

V. Mobilitätsbarrieren für die Teilhabe am Arbeitsleben

Nachfolgend werden die Ergebnisse der Gruppendiskussionen dargestellt.[25] Zunächst werden die identifizierten Barrieren beschrieben. Es handelt sich dabei um umweltbedingte Barrieren wie Unzuverlässigkeit, bauliche Hürden sowie schlechte Abdeckung des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) und fehlende Mobilitätsangebote. Mit der Unsicherheit von Angehörigen und Professionellen wurde auch eine einstellungsbedingte Barriere identifiziert. Das Handeln von Reha-Trägern stellte sich als Umweltfaktor dar, der sowohl Barriere als auch Förderfaktor sein kann.

1. Unzuverlässigkeit, bauliche Hürden und schlechte Abdeckung als Barrieren im ÖPNV

Die Diskussionsgruppen wurden befragt, wie sie die Mobilitätsangebote, die ihnen oder ihren Klientinnen und Klienten zur Verfügung stehen, bewerten. Die Qualität der zur Verfügung stehenden Mobilitätsangebote wird von den beiden Gruppen eher schlecht bewertet. Kritisiert wird die fehlende Barrierefreiheit von Mobilitätsangeboten. Genannt werden bauliche Barrieren durch häufig defekte Fahrstühle, aber auch kommunikative Barrieren wie die Schriftgröße von Fahrplänen sowie die Unzuverlässigkeit und schlechte Abdeckung des ÖPNV-Angebots. Zudem seien Nutzerinnen und Nutzer eines Rollstuhls bei Bahnfahrten im Fernverkehr gegenüber anderen Reisenden deutlich im Nachteil, wie dieses Zitat illustriert:

„Und das ist auch so der Punkt bei der Bahn, wenn ich mit dem Rolli unterwegs bin: Ich muss das anmelden, sonst machen die Gezicke. Ich kann als Rollifahrer nicht mehr spontan irgendwo hinfahren, weil ich vorher schon der Bahn Bescheid sagen muss: ‚An dem und dem Tag, um die und die Uhrzeit komme ich und will mit dem Zug fahren.‘ Und dann gibt es natürlich immer noch Züge, ich sag, die ICEs, da kommen die gar nicht rein, weil die da gar keine Möglichkeit haben, eine Rampe anzubauen, weil die Eingänge für einen Rolli viel zu klein sind, wenn man nicht aus dem Rolli aussteigen kann. Es gibt ja auch E-Rollis und die großen Teile, wo jemand gar nicht raus kann. Und das hat für mich nichts mehr mit Barrierefreiheit zu tun. Da hätten sie schon viel früher mit anfangen müssen, aber die Bahn wurde ja sowieso kaputtgespart.“ 

Die Aussagen der Gruppendiskussionen decken sich hier weitgehend mit den Befunden der in Abschnitt II vorgestellten Studien. Es wurden aber auch Fragen von Mobilität und Teilhabe am Arbeitsleben thematisiert. Es wird beschrieben, dass in manchen Fällen bereits die Mobilität zu vorhandenen, spezialisierten Angeboten der Teilhabe am Arbeitsleben schwierig ist:

„In [Stadt] ist es ja auch so, dass wir Straßenbahnen haben, die eben über Treppen zu erreichen sind. Und jetzt wurde ja sukzessiv über Hochbahnsteige da eine Barriereminimierung angestrebt, aber wir haben immer noch Haltestellen, wo das nicht der Fall ist. Das heißt, ich kann nicht überall hinfahren. Und eine unserer Einrichtungen hatte eben auch bis vor kurzem noch keinen Hochbahnsteig. So, und das war wirklich schwierig. Wir hatten auch eine Teilnehmerin, die im Rollstuhl saß und die konnte eben nicht ohne Weiteres die Tagesstätte besuchen. Das war nicht möglich und wir haben versucht, andere Möglichkeiten zu realisieren. Wir haben nichts gefunden. Es hat dann dazu geführt, dass sie immer eine Station weiter, ne, es waren sogar zwei Stationen, weitergefahren ist, und wir haben sie dann da abgeholt.“

Daran zeigt sich die wichtige Rolle des ÖPNV für die selbstbestimmte Teilhabe sowohl an Angeboten in Einrichtungen der Teilhabe am Arbeitsleben als auch außerhalb und wie insbesondere physische Barrieren die soziale und berufliche Teilhabe behindern können und zusätzlichen Aufwand für alle Beteiligten schaffen.

2. Fehlende Mobilitätsangebote als Barriere

In den Diskussionen wurde ein starker Zusammenhang zwischen der Teilhabe am Arbeitsleben und dafür nötiger Mobilität deutlich. Es wurde geäußert, dass eine Tätigkeit außerhalb einer WfbM aktuell noch mit großen Mobilitätsherausforderungen verbunden sei und Mobilitätsangebote zum Arbeitsplatz außerhalb der WfbM häufig fehlen. Die Frage der Mobilität zum Arbeitsplatz stelle sich für Menschen mit Behinderungen insbesondere, wenn Wohnort und Arbeitsplatz nicht in direkter räumlicher Nähe liegen. In der traditionell stark auf zentralisierte Sonderinstitutionen ausgerichteten Behindertenhilfe[26] war und ist die Antwort darauf ein von der WfbM angebotener Fahrdienst. Werkstätten für Menschen mit Behinderungen sind verpflichtet, im Benehmen mit den zuständigen Rehabilitationsträgern einen eigenen Fahrdienst anzubieten (§ 8 Abs. 4 WVO). In den Diskussionsgruppen wird beschrieben, dass dieses Mobilitätsangebot an Grenzen stößt, wenn Menschen mit Behinderungen auf ausgelagerten Arbeitsplätzen oder auf dem ersten Arbeitsmarkt arbeiten wollen, da mitunter keine Alternativen zu diesem Fahrdienst bestehen:

„Der klassische Fahrdienst, wenn sie eben nicht eigenmobil schon sind, fährt dann eben nicht die Tour oder fährt nicht, klappert da nicht noch mal verschiedene Betriebe ab.“

So könnten insbesondere in ländlichen Räumen mit einem schlecht ausgebauten ÖPNV Probleme beim Erreichen der Arbeitsstelle entstehen. Die Tätigkeit außerhalb einer WfbM kann in einem solchen Fall trotz guter Kontakte der WfbM zu örtlichen Betrieben am Arbeitsweg scheitern. Lösungen müssten oft im Einzelfall gefunden werden und es komme dabei sehr auf die Kreativität der beteiligten Akteure an.

Auch wurde darüber diskutiert, dass sich traditionelle Angebote der Beförderung zur WfbM verändern. Die Expertinnen und Experten berichten, dass der Fahrdienst von WfbM nicht mehr wie früher querfinanziert werden kann, weil einzelne Leistungsbestandteile entsprechend dem mit dem Bundesteilhabegesetz (BTHG) gestiegenen Steuerungsanspruch der Reha-Träger[27] genau dokumentiert werden müssen, was erheblichen administrativen Aufwand verursache:

„Ich muss das einzeln anweisen. Statt dass ich den Bus bezahle, sage ich jetzt mal so ein bisschen abstrakt, für acht Teilnehmer oder so, gebündelt, habe ich auf einmal acht einzelne Vorgänge, immer wieder. Und dann ändert sich was da drin. ‚Boa, einer fährt mal nicht mit. Was mache ich denn dann?‘ Also das ist sehr, sehr akribisch, bezogen auf die Verselbständigung der Betroffenen, aber administrativ ist das grausam.“

Darin zeigt sich eine Grundproblematik der Umsetzung des BTHG, die u. a. in der Wirkungsevaluation nach Art. 25 Abs. 2 BTHG beschrieben wird. Der Verwaltungsaufwand für die Leistungen der Eingliederungshilfe ist gestiegen, weil der Prozess der Umstellung zwar formal abgeschlossen ist, oft aber noch keine Neuverhandlung der Leistungs- und Vergütungsvereinbarungen stattgefunden hat oder durch Übergangsvereinbarungen die institutionenzentrierte Leistungsstruktur vor der Reform beibehalten wurde. Diese stößt nun auf eine personenzentriertere Rechtslage, die sich nicht mehr an den Bedürfnissen der Sonderinstitutionen orientiert und so mehr Aufwand verursacht. Das innovative Potenzial des BTHG ist also immer noch nicht ausgeschöpft.[28] 

Auch das gegliederte Reha-System wird in den Diskussionsgruppen als mögliche Barrierequelle beschrieben. In Niedersachsen würden die Kosten für den Fahrdienst nur noch für Personen übernommen, die im Arbeitsbereich der Werkstatt beschäftigt sind, den die Eingliederungshilfe finanziert. Beschäftigte des Berufsbildungsbereichs, den die Bun-desagentur für Arbeit (BA) finanziert, erhielten keine Finanzierung.

„Die Teilnehmer des Berufsbildungsbereiches werden ab dem 01.01. […] für Ihre Fahrt selbst verantwortlich sein. Und entweder sie kaufen sich selbst eine Buskarte, gehen zu Fuß oder sie kaufen sich einen Platz im Bus. Und das muss man eben abrechnen und das ist nicht ganz unkompliziert und wird auch kritisch gesehen.“

Das beschriebene Vorgehen ist wohl auf die Empfehlung des Bundesrechnungshofs vom 15. August 2024 zurückzuführen. Die BA wurde darin aufgefordert, Vorkehrungen zu treffen, die es den Agenturen ermöglichen, die Erforderlichkeit der Fahrkosten zu prüfen. Dies sei nur dann möglich, wenn Fahrkosten nicht in Maßnahmekostensätzen enthalten seien. Die erforderlichen Fahrkosten seien bundesweit im Einzelfall zu berechnen und zusätzlich zu dem vereinbarten Maßnahmekostensatz zu zahlen. Hier bestehe dann die Möglichkeit, Kosten des ÖPNV, eines Kraftfahrzeuges, aber auch die eines Fahrdienstes der WfbM zu übernehmen. Dieser Auffassung schloss sich die BA an. In künftigen Preisverhandlungen sei darauf hinwirken, die Fahrkosten von den Kostensätzen getrennt zu vereinbaren. Zudem sei über die erforderlichen Fahrkosten einzelfallbezogen zu entscheiden. Hinsichtlich der von den WfbM zu organisierenden Fahrdienste seien zuvor Chancen und Risiken zu bewerten und vorab eine Abstimmung mit den anderen Rehabilitationsträgern erforderlich, wenn der Prozess trägerübergreifend aufgesetzt sei.[29]

Die Teilhabe am Arbeitsleben außerhalb von WfbM scheint dagegen dort leichter möglich zu sein, wo die Nutzung des Fahrdienstes nicht alternativlos ist und auch mehr ÖPNV-Angebote zur Verfügung stehen. Das wird an einem Beispiel aus Hamburg illustriert, wo eine WfbM fast 40 Prozent Außenarbeitsplätzen habe.[30] Auch das Budget für Arbeit, eine Leistung die ausdrücklich eine Alternative zur Werkstattbeschäftigung sein soll, steht in der Kritik, weil Leistungen zur Mobilität nicht mitgedacht sind.[31] Dennoch besteht nach Erfahrung eines Experten die Möglichkeit, Mobilitätsleistungen im Einzelfall darüber zu finanzieren.

3. „Traut man sich das zu, jemandem zuzutrauen, dass er mit der Bahn fährt?“ – Unsicherheit als einstellungsbedingte Barriere

Die überwiegend aus professionell helfenden bestehenden Diskutantinnen und Diskutanten sehen sich in ihrer Praxis stark mit Vorbehalten von Eltern und gesetzlichen Betreuenden, aber auch Fachkräften aus den eigenen Reihen konfrontiert, die ihre behinderten Kinder bzw. ihre Klientinnen und Klienten oder Betreuten ungern allein mit dem ÖPNV fahren lassen wollen:

„[Es] kommt leider immer mehr dazu, dass sich viele Menschen nicht mehr sicher fühlen und auch Eltern zum Beispiel für ihre Kinder entscheiden, ‚Nein, ich möchte nicht, dass mein Kind‘ –, wenn wir jetzt von einem Jugendlichen sprechen oder in dem Kontext sprechen, dass vielleicht Kinder auch immer Kinder bleiben, gerade mit einer kognitiven Einschränkung –, dass sie einfach eben sagen, ‚Ich möchte nicht, dass mein Kind den ÖPNV nutzt, obwohl es das könnte, weil ich das nicht mehr für sicher halte‘. Das ist etwas, was ich jetzt eher neu in den letzten 2, 3, 4 Jahren beobachte. Das ist nicht unwesentlich.“

Es wird nicht nur die Befürchtung geäußert, dass die Nutzung des ÖPNV unsicher sein könnte. Auch Unsicherheit über Haftungsfragen und Verantwortlichkeit bei der Nutzung des ÖPNV kommt zum Ausdruck:

 „Wer übernimmt Verantwortung am Ende des Tages? […] Traut man sich das zu, jemandem zuzutrauen, dass er mit der Bahn fährt? Dann passiert etwas. Wer ist dann verantwortlich? Die Einrichtung? Der gesetzliche Betreuer? Der Mensch an sich meistens dann nicht, wenn er […] für sich selbst auch auf dem Papier vielleicht nicht vollumfänglich verantwortlich sein kann, ne? […], vielleicht müsste man Menschen mehr zutrauen. Ja, aber irgendjemand muss die Verantwortung dafür übernehmen und aus der Geschäftsführerrolle heraus ist das manchmal auch etwas schwierig.“

Diese und ähnliche Aussagen sind ein Hinweis darauf, dass Einstellungen und Befürchtungen von rechtlichen Betreuern, Angehörigen und professionell Unterstützenden zur einstellungsbezogenen Barriere werden können, wenn die Nutzung des ÖPNV aus subjektiv empfundener Unsicherheit erschwert wird. Während umweltbedingte Barrieren durch rechtliche Regelungen wie § 4 BGG definiert werden,[32] sind einstellungsbedingte Barrieren schwerer zu definieren und rechtlich zu adressieren. Rechtliche Regelungen zielen auf behinderndes Verhalten. Zugrundeliegende Einstellungen können jedoch weder geboten noch verboten werden.[33] Die UN-BRK sieht als Maßnahme zur Überwindung einstellungsbedingter Barrieren daher Bewusstseinsbildung vor. Die Vertrags-staaten sind verpflichtet, in der gesamten Gesellschaft, einschließlich auf der Ebene der Familien, das Bewusstsein für Menschen mit Behinderungen zu schärfen und die Achtung ihrer Rechte und ihrer Würde zu fördern (Art. 8 Abs. 2 UN-BRK). Das soll u. a. durch Maßnahmen erreicht werden, die die Anerkennung der Fertigkeiten, Verdienste und Fähigkeiten von Menschen mit Behinderungen und ihres Beitrags zur Arbeitswelt und zum Arbeitsmarkt zu fördern (Art. 8 Abs. 2 lit. a Nr. III UN-BRK). Angebote zur Mobilitätsförderung, die noch als Förderfaktor in Teil II des Beitrags diskutiert werden, müssten also nicht nur Leistungsberechtigte, sondern auch Angehörige und Professionelle adressieren, indem sie den Blick für die Fähigkeit von Menschen mit Behinderungen zu selbstständiger Mobilität öffnen.

Damit soll jedoch nicht zum Ausdruck gebracht werden, dass die Befürchtungen der Diskutierenden unbegründet sind. Von den selbst Betroffenen in der Diskussionsgruppe wird beschrieben, dass der ÖPNV insbesondere Menschen mit psychischer Beeinträchtigung vor Herausforderungen stellen und die Nutzung Ängste auslösen kann:

„Ich komme selber aus dem psychischen Bereich. Ich kenne Kollegen, die würden nie mit dem Bus fahren, weil sie Angst haben, dann nicht mehr irgendwo hin zu kommen, wo sie hin wollen oder gar nicht mehr zurück zu kommen, weil halt das alles sehr kompliziert ist. Und für andere ist es dann halt auch schwierig mit Lese- und Schreib-Problemen.“

Anhand der beschriebenen Barrieren zeigt sich, dass es nicht nur für die Beschäftigungsalternativen an sich, sondern auch für den Weg dorthin wichtig ist, Erfahrungsräume zu öffnen, um Unsicherheiten und Ängsten – sei es von Betroffenen oder Angehörigen – zu begegnen.[34] Ein erster Schritt dorthin kann Bewusstseinsbildung sein, wie sie die UN-BRK den Vertragsstaaten auferlegt.

4. Unterstützung durch Reha-Träger zwischen Barriere und Förderfaktor

Diskutiert wurde auch, wie die Unterstützung durch Reha-Träger in Bezug auf das Erreichen von Arbeitsorten wahrgenommen wird. Die Gruppen wurden zudem gezielt befragt, welche Maßnahmen gut funktionieren und wo es Verbesserungspotenzial gibt.

Dabei wurde die Unterstützung als sehr abhängig von den jeweils handelnden Akteuren und Personen beschrieben. Für ähnliche Probleme würden regional sehr unterschiedliche Lösungen gefunden. So liege es im Ermessen der Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter und sei abhängig von der Kassenlage, ob zu einem Budget für Arbeit noch Mittel für Mobilität gewährt würden. Gleiches gelte für Zuschüsse, um eine Fahrerlaubnis zu erwerben. Das liege auch daran, dass Zuständigkeiten für die Umsetzung des BTHG in Niedersachsen auf der kommunalen Ebene angesiedelt sind,[35] was zu einer großen Vielfalt der gefundenen Lösungen führen könne.

Wie gut die Unterstützung durch die Reha-Träger ist, hänge auch davon ab, wie gut diese vernetzt sind. Beobachtet wird, dass die am Reha-Prozess beteiligten Träger nicht so vernetzt handeln, wie es gesetzlich vorgesehen ist. Das zeige sich daran, dass Teilhabeplankonferenzen so gut wie nicht stattfinden. Das bestätigt auch die Studie „Teilhabe gemeinsam planen“ aus dem Jahr 2024, die im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) durchgeführt wurde. Aufgrund einer verspäteten Einführung des Teilhabeplanverfahrens in einzelnen Trägerbereichen sowie aufgrund trägerinterner Prozesse der Neu- und Umstrukturierung gehöre das Teilhabeplanverfahren nicht immer bzw. noch nicht zum Alltagsgeschäft der Reha-Träger. Entsprechend wird an die Reha-Träger appelliert, sich besser zu vernetzen.

Dazu gehöre auch, dass sich die Beratung eines Reha-Trägers nicht nur auf das eigene Leistungsspektrum, sondern auch auf mögliche Leistungen anderer Träger bezieht. Dass Beratung, insbesondere über das jeweilige Leistungsspektrum des eigenen Trägers hinaus, eine wichtige Voraussetzung ist, um die Nachteile des gegliederten Systems zu überwinden und Leistungen wie aus einer Hand zu erhalten, ist nicht erst seit dem Urteil des BGH vom 2. August 2018  („eine umfassende Beratung des Versicherten ist die Grundlage für das Funktionieren des immer komplizierter werdenden sozialen Leistungssystems“) bekannt.[36] Alle Rehabilitationsträger, Jobcenter, Integrations-ämter und Pflegekassen sind gesetzlich verpflichtet, untereinander vernetzte Ansprechstellen für Rehabilitation und Teilhabe nach § 12 SGB IX zu benennen. Diese Ansprechstellen vermitteln Informationen zu Rehabilitations- und Teilhabeleistungen an Leistungsberechtigte, Arbeitgeber und andere Rehabilitationsträger. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auch auf die Ergänzenden Unabhängigen Teilhabeberatungsstellen nach § 32 SGB IX (EUTB) und die Einheitlichen Ansprechstellen für Arbeitgeber nach § 185a SGB IX (EAA).

Auch wird der Eindruck geschildert, dass die Unterstützung durch Reha-Träger von fiskalischen Motiven abhängig sein könnte. Geäußert wird von Vertreterinnen und Vertretern von Leistungserbringern, dass betriebliche Unterstützung im Einzelfall, nicht in jedem Fall, günstiger sein könne als Gruppenangebote in geschützten Werkstätten. Es sei nicht im Sinne des BTHG, aus Kostengründen in pauschalierende Systeme zurückzufallen.

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Beitrag von Michael Beyerlein, LL.M., Universität Kassel

Fußnoten

[1] CDU, CSU, SPD 2025, Verantwortung für Deutschland, S. 19.

[2] Engels, Deremetz, Schütz et al. 2023, Studie zu einem transparenten, nachhaltigen und zukunftsfähigen Entgeltsystem für Menschen mit Behinderungen in Werkstätten für behinderte Menschen und deren Perspektiven auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt, S. 270.

[3] Vgl. dazu Drygalski, Diskussionsforum Rehabilitations- und Teilhaberecht, Beitrag A4-2025, S. 1.

[4] Siehe dazu Stache 2023, Werkstätten für behinderte Menschen - Teilhabeerwartungen und Möglichkeiten der Inklusion in den ersten Arbeitsmarkt.

[5] Engels, Deremetz, Schütz et al. 2023, Studie zu einem transparenten, nachhaltigen und zukunftsfähigen Entgeltsystem für Menschen mit Behinderungen in Werkstätten für behinderte Menschen und deren Perspektiven auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt, S. 271.

[6] Bundesregierung 2021, Teilhabebericht der Bundesregierung über die Lebenslagen von Menschen mit Beeinträchtigungen, S. 215–216; Siehe auch Steinwede, Harand, Leinert et al. 2022, Repräsentativbefragung zur Teilhabe von Menschen mit Behinderungen, S. 163.

[7] Vgl. dazu Rambausek, Behinderte Rechtsmobilisierung 2017, S. 100 ff.

[8] World Health Organization 2005, Internationale Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit (ICF), S. 22; Bundesregierung 2021, Teilhabebericht der Bundesregierung über die Lebenslagen von Menschen mit Beeinträchtigungen, S. 22.

[9] Welti in: Schäfers/Welti (Hrsg.), Barrierefreiheit – Zugänglichkeit – Universelles Design, S. 11.

[10] Hirschberg in: Schäfers/Welti (Hrsg.), Barrierefreiheit – Zugänglichkeit – Universelles Design, S. 32.

[11] Bundesregierung 2021, Teilhabebericht der Bundesregierung über die Lebenslagen von Menschen mit Beeinträchtigungen, S. 360–361.

[12] Bundesregierung 2021, Teilhabebericht der Bundesregierung über die Lebenslagen von Menschen mit Beeinträchtigungen, S. 386.

[13] Die Abkürzung steht für Verband Deutscher Verkehrsunternehmen.

[14] Vgl. Bundesregierung 2021, Teilhabebericht der Bundesregierung über die Lebenslagen von Menschen mit Beeinträchtigungen, S. 403.

[15] Bundesregierung 2021, Teilhabebericht der Bundesregierung über die Lebenslagen von Menschen mit Beeinträchtigungen, S. 404.

[16] Steinwede, Harand, Leinert et al. 2022, Repräsentativbefragung zur Teilhabe von Menschen mit Behinderungen, S. 107.

[17] Steinwede, Harand, Leinert et al. 2022, Repräsentativbefragung zur Teilhabe von Menschen mit Behinderungen, S. 109–110.

[18] Aktion Mensch, Inklusionsbarometer Mobilität, S. 16–17.

[19] Köse/Beyer, Diskussionsforum Rehabilitations- und Teilhaberecht, Beitrag A7-2024.

[20] Das sozialrechtliche Dreieck beschreibt eine Konstellation, die in der sozialrechtlichen Praxis bei der Erbringung von Dienstleistungen auftritt, wenn frei gemeinnützige oder privat gewerbliche Leistungserbringer Rechtsansprüche von natürlichen Personen gegen Sozialleistungsträger erfüllen. Vgl. Mussgnug in: Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge (Hrsg.), Fachlexikon der Sozialen Arbeit.

[21] Vgl. dazu Kuckartz/Rädiker, Qualitative Inhaltsanalyse, 5. Aufl. 2022. S. 251

[22] Vgl. dazu Kühn, Gruppendiskussionen, 2. Aufl. 2017, S. 97 ff.

[23] Vgl. Kuckartz/Rädiker, Fokussierte Interviewanalyse mit MAXQDA, 2. Aufl. 2024.

[24] Kühn, Gruppendiskussionen, 2. Aufl. 2017, S. 22.

[25] Direkte Zitate werden durch Anführungszeichen kenntlich gemacht. Dem Autor liegen die vollständigen Transskripte der Gruppendiskussionen vor. Ein Verweis auf die konkrete Fundstelle im Transkript der betreffenden Gruppendiskussion erfolgt hier jedoch aus Gründen der besseren Lesbarkeit und Übersichtlichkeit nicht. Rechtschreibung und Grammatik der Aussagen bzw. Transkripte wurden nicht verändert.

[26] Siehe dazu Schädler, Paradigmenwechsel in der Behindertenhilfe unter Bedingungen institutioneller Beharrlichkeit, S. 245.

[27] Bundestags-Drucksache 18/9522, S. 290.

[28] Siehe dazu infas, ISG 2024, Untersuchung der Ausführung sowie der absehbaren Wirkungen der neuen Regelungen der Eingliederungshilfe nach Art. 25 Abs. 2 BTHG (Wirkungsprognose) Abschlussbericht 2024, S. 23, 27 und 312.

[29] Bundesrechnungshof 2024, Kostensätze in Werkstätten für behinderte Menschen und bei anderen Leistungsanbietern, S. 26 ff.

[30] Der genaue Anteil der Außenarbeitsplätze ist in den öffentlich zugänglichen Quellen der Werkstatt nicht quantifiziert, es wird jedoch angegeben, dass die Werkstatt 40 Außenarbeitsgruppen betreibt. Vgl. https://www.elbe-werkstaetten.de/fuer-menschen-mit-behinderung/inklusion/aussenarbeitsgruppen.html

[31] Vgl. Schmidt, Diskussionsforum Rehabilitations- und Teilhaberecht, Beitrag D7-2021.

[32] Siehe dazu die Ausführungen in Abschnitt II.

[33] Welti in: Schäfers/Welti (Hrsg.), Barrierefreiheit – Zugänglichkeit – Universelles Design, S. 16.

[34] Siehe dazu Stache 2023, Werkstätten für behinderte Menschen - Teilhabeerwartungen und Möglichkeiten der Inklusion in den ersten Arbeitsmarkt, S. 29.

[35] Als örtliche Träger der Eingliederungshilfe und Sozialhilfe bestimmt § 2 Abs. 2 Nds. AG SGB IX/XII die Landkreise und kreisfreien Städte sowie die Region Hannover; das Land wird als überörtlicher Träger benannt (§ 2 Abs. 3 Nds. AG SGB IX/XII). Vgl. zur landesrechtlichen Umsetzung Beyerlein, Diskussionsforum Rehabilitations- und Teilhaberecht, Beitrag A4-2020.

[36] Vgl. BGH, Urteil vom 2. August 2018 – Az. III ZR 466/16 –, Rn. 15. Siehe dazu auch Weyrich, Diskussionsforum Rehabilitations- und Teilhaberecht, Beitrag D17-2019.