I. Kritische Analyse
Besonders die sozialversicherungsrechtliche Ausgestaltung des BfA sieht sich, sowohl hinsichtlich der Renten- als auch der Arbeitslosenversicherung, verstärkter Kritik ausgesetzt.
1. Rentenversicherung
Das Beschäftigungsverhältnis im Rahmen des BfA ist rentenrechtlich sozialversicherungspflichtig ausgestaltet (§ 1 Nr. 1 SGB VI).
a) Altersrente
Kritisiert wird unter anderem die Ausgestaltung dieser Versicherungspflicht hinsichtlich der Höhe der Altersrente. Grundlage dieser Kritik ist ein Vergleich zwischen den Altersrenten von Werkstattbeschäftigten und Budgetbeschäftigten,[1] denen unterschiedliche Beitragsbemessungsgrundlagen zu Grunde liegen. Bei einem Verbleib in der WfbM beträgt die Beitragsbemessungsgrundlage gemäß § 162 Nr. 2 SGB VI mindestens 80 % der Bezugsgröße nach § 18 Abs. 1 SGB IV und beläuft sich im Jahr 2020 in den alten Bundesländern auf 2.632 Euro und in den neuen Bundesländern auf 2.492 Euro. Bei einem Übergang auf den allgemeinen Arbeitsmarkt mittels des BfA wird hingegen der tatsächlich ausgezahlte Bruttolohn als Beitragsbemessungsgrundlage herangezogen (§ 161 Abs. 1 SGB VI). Um in der Höhe die gleiche Beitragsbemessungsgrundlage zu erreichen, müsste der Bruttolohn des Beschäftigten also in alten Bundesländern monatlich 2.548 Euro und in neuen Bundesländern monatlich 2.408 Euro betragen. Dies sei in der Regel jedoch nicht der Fall,[2] sodass die auf der Beitragsbemessungsgrundlage beruhende Altersrente (§§ 70 Abs. 1, 64 SGB VI) in der Regel niedriger als bei einem Verbleib in der WfbM ausfalle. Hierin liege ein finanzieller Fehlanreiz, der zu einem Verbleib in der WfbM veranlasse.[3]
Aufgrund dessen wird gefordert, Budgetbeschäftigte mit Werkstattbeschäftigten gleichzustellen und somit bei Inanspruchnahme eines BfA gleichermaßen 80 % der Bezugsgröße als Beitragsbemessungsgrundlage anzusetzen.[4] Regelungstechnisch könne sich an einer im Anschluss an eine Werkstattbeschäftigung aufgenommene Beschäftigung in einem Inklusionsbetrieb orientiert werden, die diesbezüglich schon jetzt rentenrechtlich mit der Werkstattbeschäftigung gleichgestellt ist (§ 162 Nr. 2a SGB VI). Auch eine analoge Anwendung der Vorschrift sei in Betracht zu ziehen.[5]
Zu bedenken ist jedoch, dass Budgetbeschäftigte eine tarifvertragliche oder ortsübliche Entlohnung erhalten. Zwar kann diese Entlohnung zu einer niedrigeren Altersrente als bei Beschäftigung in einer WfbM führen, demgegenüber steht aber der deutlich höhere Lohn als bei einer Beschäftigung in einer WfbM. Andere Beschäftigte im Betrieb, seien es Beschäftigte ohne Behinderung oder Beschäftigte mit Behinderungen, die gegebenenfalls mittels anderer Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben (LTA) die Beschäftigung aufnehmen konnten, erhalten gleichermaßen eine entsprechend niedrige Altersrente.[6] Im Gegensatz zu Werkstattbeschäftigten könnten Beschäftigte auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt aber mit ihrem Lohn für das Alter vorsorgen.[7] Einer Gleichstellung bedürfte es dann insoweit nicht.
b) Rente wegen voller Erwerbsminderung
Ebenfalls diskutiert wird die Ausgestaltung der Versicherungspflicht hinsichtlich der Erwerbsminderungsrente. Besteht vor Inanspruchnahme des BfA eine volle Erwerbsminderung (zum Beispiel, weil einer Beschäftigung in einer WfbM nachgegangen und eine volle Erwerbsminderung angenommen wird (§ 43 Abs. 2 S. 3 Nr. 1 SGB VI)), sei es für die Betroffenen von erheblicher Bedeutung, ob sie auch während der Inanspruchnahme des BfA als voll erwerbsgemindert (§ 43 Abs. 2 S. 2 SGB VI) gelten.[8] Es herrsche jedoch Unsicherheit dahingehend, wie eine Inanspruchnahme des BfA und die volle Erwerbsminderung zueinander im Verhältnis stehen.[9] Aktuell hänge die Entscheidung des zuständigen Rententrägers über die volle Erwerbsminderung von den Umständen des Einzelfalls ab, insbesondere davon, inwiefern die Beschäftigung mit der Beschäftigung anderer im Betrieb Beschäftigter vergleichbar ist (zum Beispiel hinsichtlich Anleitung und Begleitung sowie Pausenregelungen).[10] Auch der zuständige Rententräger selbst könne in vorgelagerten Beratungsgesprächen nicht immer eine Entscheidung, in die eine oder andere Richtung, zusichern.[11]
Wird eine volle Erwerbsminderung festgestellt, kann entweder weiterhin die volle Erwerbsminderungsrente (§ 43 Abs. 2 S. 1, Abs. 6 SGB VI) bezogen werden oder zumindest die 20-jährige Wartefrist (§ 43 Abs. 6 SGB VI) weiterlaufen.[12]
Wird hingegen keine volle Erwerbsminderung festgestellt, kann auch keine Rente wegen voller Erwerbsminderung während der Inanspruchnahme des BfA in Anspruch genommen werden. Fraglich ist jedoch, inwiefern ein Anspruch auf Erwerbsminderungsrente vorliegt, falls eine volle Erwerbsminderung nach einer gewissen Zeit erneut festgestellt wird.[13] Gemäß § 43 Abs. 2 S. 1 SGB VI entsteht ein Anspruch auf eine volle Erwerbsminderungsrente, wenn das Beschäftigungsverhältnis über fünf Jahre aufrechterhalten wurde. Dies lässt sich im Vorhinein aber nur schwer abschätzen. Alternativ entsteht gemäß § 43 Abs. 6 SGB VI ein Anspruch auf volle Erwerbsminderungsrente, wenn bei ununterbrochener voller Erwerbsminderung eine 20-jährige Wartezeit erfüllt wurde. Durch das mittels des BfA aufgenommene Beschäftigungsverhältnis sind jedoch schon zuvor erfüllte Wartejahre gefährdet.[14] Es besteht sowohl in der Wissenschaft als auch bei den Trägern der Rentenversicherung Unsicherheit dahingehend, ob die 20-jährige Wartezeit nach erneutem Eintreten der vollen Erwerbsminderung und Rückkehr in die WfbM neu beginnt oder weiterläuft.[15] Lediglich bei einem sog. gescheiterten Eingliederungsversuch nach § 43 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 SGB VI wird eine durchgehende volle Erwerbsminderung durch das Gesetz angeordnet. Es kann jedoch nur bis zu einem gewissen Zeitpunkt von einem gescheiterten Eingliederungsversuch gesprochen werden und dieser Zeitpunkt ist nicht genügend bestimmt.[16]
Die rentenrechtlichen Ungewissheiten könnten den Einzelnen dazu veranlassen, von einer Inanspruchnahme des BfA abzusehen und in der WfbM zu verbleiben.[17] Besonders für ältere und schon länger in der WfbM Beschäftigte sei die Rentenfrage von zentraler Bedeutung und bereits erfüllte Wartejahre oder der gesicherte Erwerb der Erwerbsminderungsrente unter Umständen Grund genug, um in der WfbM zu verbleiben.[18]
Die Wurzel des Problems liegt in der sozialrechtlichen Einteilung in Erwerbsfähige und Erwerbsunfähige.[19] Der Budgetbeschäftigte durchbricht diese starre Einteilung, indem er in der Regel als erwerbsunfähig gilt, bevor er mittels des BfA eine Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt aufnimmt. Damit befindet er sich in einer Art Übergangsstadium, was die oben aufgeführten Unsicherheiten nach sich zieht. Um schnellstmöglich Klarheit hinsichtlich der Erwerbsunfähigkeit zu schaffen und Unsicherheiten zu vermeiden, muss die Einzelfallentscheidung gegen eine Grundsatzentscheidung ersetzt werden. Die zu treffende Grundsatzentscheidung muss mit Sicherheit voraussagen lassen, dass die Erwerbsminderungsrente weiterhin in Aussicht steht bzw. weiterhin bezogen werden kann oder zumindest nach einer eventuellen Rückkehr in die WfbM die Wartezeit oder der Anspruch wiederauflebt. Im Gegensatz zur Altersrente muss die rentenrechtliche Besserstellung hinsichtlich der Erwerbsminderungsrente aufrechterhalten werden, weil sie sich nicht nur auf die Zeit der Beschäftigung (die durch einen höheren Lohn ausgeglichen wird) auswirkt, sondern auch bereits zuvor gelaufene Wartezeiten oder erworbene Ansprüche auf die Erwerbsminderungsrente für die Zeit nach Beendigung der Beschäftigung verloren gehen können.
Ein Vorschlag ist die Implementierung einer verpflichtenden Rentenberatung.[20] Es wurde jedoch bereits gezeigt, dass die jetzige gesetzliche Regelung als Einzelfallentscheidung auch für die Rententräger schwer vorherzusehen ist und Ansprüche im Vorhinein nicht zugesichert werden.[21] Eine Beratung kann somit die Unsicherheiten nur bedingt ausräumen. Es verbleiben damit zwei Wege, Sicherheit zu schaffen. Beide Wege stellen sicher, dass die volle Erwerbsminderung im rentenrechtlichen Sinne bei Inanspruchnahme eines BfA bestehen bleibt. Vermehrt ausgesprochen wird sich dafür, die volle Erwerbsminderung im rentenrechtlichen Sinne während der Inanspruchnahme eines BfA gesetzlich festzuschreiben (gleichermaßen wie sie für Werkstattbeschäftigte in § 43 Abs. 2 S. 3 Nr. 1 SGB VI festgeschrieben ist).[22] Der zweite Weg wäre die Neueinführung einer weiteren Kategorie, die zwischen Erwerbsunfähigkeit und Erwerbsfähigkeit liegt.[23] Wird auch auf diesem Weg eine Gleichstellung mit einer vollen Erwerbsminderung gesetzlich verankert, wird auf dogmatisch unterschiedlichen Wegen Klarheit geschaffen und die Erwerbsminderungsrente gesichert. Einer dieser beiden Wege sollte eingeschlagen werden.
2. Arbeitslosenversicherung
Die Sozialversicherungspflicht im Sinne des § 61 Abs. 1 SGB IX bezieht sich laut Gesetzesbegründung nicht auf die Arbeitslosenversicherung. Die Budgetnehmer seien gemäß § 28 Abs. 1 Nr. 2 SGB III versicherungsfrei, da das BfA einen Personenkreis in den Blick nehme, der im Kern wegen voller Erwerbsminderung dem allgemeinen Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stehe.[24] Zudem sei das Rückkehrrecht in die WfbM (§ 220 Abs. 3 SGB IX) genügende soziale Absicherung, sodass die Budgetnehmer nicht auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung angewiesen seien.[25] Sie haben somit nach dem Scheitern des Arbeitsverhältnisses, unabhängig vom Grund des Scheiterns, keine Ansprüche aus der Arbeitslosenversicherung, insbesondere keinen Anspruch auf Arbeitslosengeld.
Die Vorgabe, dass bei Inanspruchnahme eines BfA stets von einer Nichtverfügbarkeit für den allgemeinen Arbeitsmarkt und einer vollen Erwerbsminderung im rentenrechtlichen Sinne auszugehen ist, wird weitestgehend als widersprüchlich und nicht nachvollziehbar eingeordnet.[26] Schließlich sei es Ziel des BfA, übliche Beschäftigungsverhältnisse zu vermitteln, was eine Arbeitslosenversicherung miteinschließe.[27] Zudem sei es für die Verfügbarkeit für den allgemeinen Arbeitsmarkt nicht von Belang, mittels welcher LTA das Beschäftigungsverhältnis aufgenommen werde.[28] Schon indem eines aufgenommen werde, sei von einer Verfügbarkeit für den allgemeinen Arbeitsmarkt auszugehen.[29] Auch von einer vollen Erwerbsminderung im rentenrechtlichen Sinne könne (wie oben gezeigt) nicht pauschal ausgegangen werden.[30] Beispielsweise könne auch bei Beschäftigung in einer WfbM im Einzelfall eine Versicherungspflicht in der Arbeitslosenversicherung vorliegen.[31]
Gegen das Argument der genügenden sozialen Absicherung durch das Rückkehrrecht wird zudem vorgebracht, dass Menschen mit Behinderungen gleichermaßen, wenn nicht sogar schwerwiegender als Menschen ohne Behinderung aufgrund statistisch häufigerer und längerer Arbeitslosigkeit,[32] von den Unsicherheiten des Arbeitsmarktes betroffen seien und hiergegen gleichermaßen geschützt werden müssten.[33] Im Vorhinein könne jedoch nicht abgeschätzt werden, ob bei Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses entsprechend der Leistungsfähigkeit ein neues Beschäftigungsverhältnis oder die Rückkehr in die WfbM angestrebt werde.[34] Im ersten Fall bringe das Rückkehrrecht nicht den gleichen Schutz mit sich wie eine Arbeitslosenversicherung, die einen anderen Schutzzweck und ein anderes Leistungsspektrum inklusive Arbeitslosengeld unabhängig von Einkünften und Vermögen aufweise.[35] Zudem fehle es denjenigen Budgetnehmern an einer Absicherung, für die eine Beschäftigung in der WfbM generell nicht in Frage kommt.[36] Dies seien insbesondere jene, die auch vor Inanspruchnahme des BfA nicht in der WfbM beschäftigt waren.[37] Letztendlich werde das Recht auf Rückkehr so zu einem Zwang zur Rückkehr,[38] in dem ein Verstoß gegen Art. 27 UN-BRK zu sehen sei.[39]
Darüber hinaus sei zu bedenken, dass es der Bundesagentur für Arbeit bei Ausschluss der Budgetnehmer aus der Arbeitslosenversicherung an einem Eigeninteresse fehle, das Beschäftigungsverhältnis zu sichern.[40] Bei Aufnahme in die Arbeitslosenversicherung bestünde sowohl ein finanzielles Interesse, möglichst kein Arbeitslosengeld zahlen zu müssen, als auch ein Interesse daran, die Zahl der Arbeitslosen in der Arbeitslosenstatistik gering zu halten.[41]
Wie ausgeprägt die Vorbehalte gegen den Ausschluss sind, zeigt sich darin, dass in Baden-Württemberg entgegen der Vorgaben des Gesetzesgebers bei der Mehrheit der Fälle der Ausschluss aus der Arbeitslosenversicherung umgangen wird.[42]
Das zuvor aufgeworfene Problem der sozialrechtlichen Einteilung in Erwerbsfähige und Erwerbsunfähige setzt sich in der Arbeitslosenversicherung fort. Abgesehen davon, dass die Inanspruchnahme eines BfA nicht zwingend eine Nichtverfügbarkeit für den allgemeinen Arbeitsmarkt und einer Erwerbsunfähigkeit im rentenrechtliche Sinne nach sich zieht, ist es Sinn und Zweck des § 28 SGB III, diejenigen aus der Arbeitslosenversicherung auszuschließen, die schon als aus dem Erwerbsleben ausgeschieden gelten.[43] Das BfA ist aber gerade darauf gerichtet, Menschen mit Behinderungen wieder in das Erwerbsleben einzugliedern. Diese Eingliederung sollte nicht schon im Vorhinein erschwert werden, indem an einer Einordnung als erwerbsunfähig festgehalten wird. Hinzu tritt, dass Menschen mit Behinderungen gleichermaßen gegenüber den Risiken des Arbeitsmarktes abgesichert sein sollten wie Menschen ohne Behinderung. Es ist daher nicht haltbar, auf das bestehende Rückkehrrecht in die WfbM zu verweisen und es in seiner Absicherung als „genügend“ zu bezeichnen. Wie bereits aufgezeigt, könnte die rentenrechtliche Problematik über eine gesetzliche Verankerung der Erwerbsunfähigkeit im rentenrechtlichen Sinne oder über eine Neueinführung einer weiteren Kategorie gelöst werden. Es müsste dann jeweils sichergestellt werden, dass diese in der Rentenversicherung vorteilhafte Einordnung nicht nachteilig in die Arbeitslosenversicherung übertragen wird.[44] Die Inanspruchnahme eines BfA müsste demnach aus dem Anwendungsbereich des § 28 Abs. 1 Nr. 2 SGB III ausgenommen werden.[45]
II. Zuständigkeiten
Durch das gegliederte Recht der Teilhabe sind die Zuständigkeiten unübersichtlich geregelt. Zu dieser Unübersichtlichkeit trägt bei, dass der Anspruch auf ein BfA nicht in bestehende Strukturen eingefügt worden, sondern als eine weitere unabhängige Leistung festgeschrieben ist, die in keinem planvoll-systematischen Verhältnis zu vergleichbaren Leistungen, im Besonderen zu anderen Eingliederungszuschüssen, steht.[46] Es sind dadurch Abgrenzungsfragen entstanden, die vom Gesetzgeber bei Erlass des BTHG nicht bedacht worden sind.[47]
Für das BfA selbst wird in der Regel der Träger der Eingliederungshilfe zuständig sein. Diesbezüglich wird kritisiert, dass bei den Trägern der Eingliederungshilfe nicht genügend Kompetenz und Einblick in den Arbeitsmarkt vorliege.[48] Den Integrationsämtern wird bei Unterstützung eines Übergangs auf den allgemeinen Arbeitsmarkt mehr Kompetenz zugesprochen,[49] sodass eine gesetzlich verankerte und verstärkte Rolle der Integrationsämter schon im Gesetzgebungsverfahren als förderlich angesehen worden war.[50] Die Integrationsämter hatten sich bereits zur Übernahme dieser Aufgabe angeboten.[51] Auch die Träger der Eingliederungshilfe selbst beabsichtigten eine enge Zusammenarbeit.[52]
III. Zwischenfazit
Um den Menschen mit Behinderungen mittels des BfA wirksam zum Übergang auf den allgemeinen Arbeitsmarkt zu verhelfen und so das Recht auf Teilhabe am Arbeitsleben zu stärken, bedarf es einer Nachbesserung durch den Gesetzgeber. Insbesondere ist eine Grundsatzentscheidung bezüglich des Verhältnisses von Erwerbsfähigkeit und der Inanspruchnahme des BfA zu treffen. Hierdurch ist die Rente wegen voller Erwerbsminderung zu sichern und der Ausschluss aus der Arbeitslosenversicherung aufzuheben.
Beitrag von Antonia Schmidt, M. mel., Rechtsreferendarin am OLG Dresden
Fußnoten
Budget für Arbeit, Alternativen zur WfbM, Sozialversicherungsrechtliche Absicherung, Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben, Rehabilitationsträger, Arbeitslosenversicherung, Erwerbsminderung, Rentenversicherung, Arbeitsmarkt
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