Fachbeiträge

I. Einleitung

Artikel 19 der Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen (UN-BRK), deren Inkrafttreten in der Bundesrepublik Deutschland sich in diesem Jahr zum 10. Male jährt, erfreut sich nicht nur großer publizistischer Bedeutung.[1] Vor allem die von ihm betroffenen Menschen mit Behinderungen selbst erblicken in seinem Gehalt die große Chance auf eine selbstbestimmte Lebensführung außerhalb von Sondereinrichtungen und ohne Kostenvorbehalt. Der nachfolgende Beitrag skizziert anhand ausgewählter Beispiele und unter besonderer Berücksichtigung einer aktuellen Entscheidung des Sozialgerichts Hamburgs die unterschiedliche sozialrechtliche Herangehensweise an diese neben Artikel 24 UN-BRK wohl prominenteste Regelung der Behindertenrechtskonvention. Dabei gibt der Beitrag ausschließlich die private Meinung des Autors wieder.

Spätestens seit dem Ringen des in Bad Kreuznach lebenden Rollstuhlfahrers Markus Igel mit den saarländischen Sozialbehörden um eine drohende Heimeinweisung ist auch Artikel 19 UN-BRK wieder in den allgemeinen Fokus geraten.[2] Markus Igel steht dabei stellvertretend für all jene, die sich in ihrem durchaus als „Freiheitskampf“ zu bezeichnenden Ansinnen, selbstbestimmt in den eigenen vier Wänden mit persönlicher Assistenz leben zu wollen immer wieder für die dafür anfallenden Kosten rechtfertigen müssen. Viele Betroffene beanspruchen dabei das sogenannte Arbeitgebermodell,[3] bei dem sie ihre Assistenzkräfte selbst anstellen. Tatsächlich stehen dann den Heimkosten oft deutlich höhere Kosten im Rahmen der Hilfe zur Pflege bzw. der Eingliederungshilfe gegenüber. Wie jedoch der Name „Arbeitgebermodell“ verdeutlicht, schaffen die Betroffenen so in der Regel neue, sozialversicherungspflichtige, wenngleich natürlich staatlich subventionierte Arbeitsplätze. Gleichwohl wird dieser arbeitsmarktpolitische Impuls sowohl in der politischen Diskussion als auch im Rahmen gerichtlicher Entscheidungen oft übersehen. Letztlich geht es hier aber vor allem darum, wieweit ein durch die UN-BRK deklariertes spezifisches Menschenrecht durch sozialhilferechtliche Grundsätze, zu denen insbesondere der Mehrkostenvorbehalt als Begrenzung des Wunsch- und Wahlrechtes gehört, beschnitten werden kann. In diesem Zusammenhang finden sich in zahlreichen gerichtlichen Entscheidungen immer wieder Erwägungen, inwieweit Artikel 19 UN-BRK, der nach seinem Wortlaut die Vertragsstaaten unter anderem dazu verpflichtet, geeignete und wirkungsvolle Maßnahmen zu treffen, indem sie unter anderen gewährleisten, dass „Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt die Möglichkeit haben, ihren Aufenthaltsort zu wählen und zu entscheiden, wo und mit wem sie leben, und nicht verpflichtet sind, in besonderen Wohnformen zu leben“.[4] Bedauerlicherweise liegt bisher keine klare und fundierte höchstrichterliche Entscheidung zu der Frage eines möglichen Anwendungsvorranges des Artikel 19 UN-BRK vor. Nachfolgend soll anhand einiger ausgewählter sozialgerichtlicher Judikate die unterschiedliche Herangehensweise der Gerichte aufgezeigt werden. Bedeutend ist hier eine neuere Entscheidung des Sozialgerichtes Hamburg vom 4. Dezember 2018.

II. Urteil des Sozialgerichts Hamburg vom 4. Dezember 2018, Aktenzeichen S 28 SO 279/14^[5]

Der dieser Entscheidung zugrundeliegende Sachverhalt ist letztlich für die hier zu erörternde Fallkonstellation typisch. Der 1962 geborene Kläger, welcher seit 1990 an Multipler Sklerose erkrankt war, begehrte mit einem entsprechenden Antrag Kostenübernahme für seine persönliche Assistenz im Rahmen des persönlichen Budgets, um den Auszug aus einer stationären Einrichtung der Behindertenhilfe zu ermöglichen. Der Sozialpädagogische Dienst der beklagten Behörde unterstützte das Vorhaben des Klägers. Gleichwohl lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers ab und berief sich dabei auf den Mehrkostenvorbehalt (§ 13 SGB XII). Die vom Kläger veranschlagten Kosten in Höhe von zuletzt ca. 14.000,00 Euro seien gegenüber den derzeitigen Heimkosten in Höhe von 5.600,00 Euro eindeutig unverhältnismäßig. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob der Kläger Klage beim zuständigen Sozialgericht Hamburg. Dieses gab der Klage statt. Zur Begründung wies das Sozialgericht Hamburg in seinen Entscheidungsgründen zunächst unter Zugrundelegung der entsprechenden nationalen Vorschriften darauf hin, dass sowohl das Wunsch- und Wahlrecht in § 9 SGB XII als auch der in § 13 SGB XII normierte Vorrang ambulanter vor stationärer Maßnahmen einen entsprechenden Mehrkostenvorbehalt enthalte. Allerdings seien beide insoweit auch gleichrangig anzuwendende Vorschriften nach dem Regel-Ausnahme-Prinzip gestaltet. Grundsatz sei demnach die aus dem konkreten Bedarf und am Wahlrecht des Betroffenen orientierte Leistung. Deren Begrenzung hingegen etwa aufgrund des Wirtschaftlichkeitsgebotes in § 9 SGB XII bzw. des Mehrkostenvorbehaltes in § 13 SGB XII seien die begründungsbedürftige Ausnahme.

Aufgrund des entsprechenden Vortrages des Klägers musste sich auch das Sozialgericht Hamburg damit auseinandersetzen, inwieweit Artikel 19 UN-BRK grundsätzlich die Anwendung des Mehrkostenvorbehaltes beider Regelungen dispensiert. Völlig zutreffend referiert das Gericht dann zunächst die verfassungsrechtlichen Grundlagen, wonach die UN-Behindertenrechtskonvention gemäß Artikel 59 GG als Bundesrecht gleichwertig neben anderen Bundesgesetzen zur Anwendung gelangt. In einem zweiten Schritt, ebenfalls folgerichtig, prüft das Gericht sodann, ob Artikel 19 UN-BRK und hier insbesondere dessen Aussage, dass niemand verpflichtet werden kann, in besonderen Wohnformen zu leben, unmittelbare Anwendung findet. Unter Berücksichtigung des Wortlautes der Regelung, wonach die Staaten (zunächst)[6] geeignete und wirksame Maßnahmen zur Verwirklichung dieses Rechtes treffen müssten, gelangt das Gericht zu der Auffassung, Artikel 19 UN-BRK sei nicht unmittelbar anwendbar. Er würde daher auch die in den §§ 9 bzw. 13 SGB XII geregelten Mehrkostenvorbehalte nicht dispensieren. Ergänzend stützt sich das Gericht auch auf eine entsprechende Gesetzesinitiative der Partei Die Linke aus dem Jahre 2011, mit der erfolglos begehrt wurde, unter Berücksichtigung der UN-Behindertenrechtskonvention den Mehrkostenvorbehalt in § 13 SGB XIII zu streichen.[7]

Schließlich vertritt das Sozialgericht Hamburg in einer dritten Stufe seiner Argumentation die Auffassung, Artikel 19 UN-BRK sei jedoch als gleichrangiges Bundesrecht ergänzend zur Auslegung der nationalen Regelungen heranzuziehen bzw. zu berücksichtigen. Bei der Auslegung dieser Vorschrift verweist das Gericht dann auch auf entsprechende Ausführungen des UN-Fachausschusses zu Artikel 19 UN-BRK.[8] Die Entscheidung referiert sodann die Darlegungen des Fachausschusses, wonach Einrichtungen aufgrund der strukturellen Abhängigkeit der Betroffenen unter menschenrechtlichen Gesichtspunkten nicht akzeptiert werden müssen. Auch habe der Ausschuss die Bundesregierung mehrfach aufgefordert, hier ihren Verpflichtungen nachzukommen.[9] In diesem Zusammenhang erwähnt die Entscheidung auch die Neufassung des Wunsch- und Wahlrechtes in § 104 Abs. 3 SGB IX in der ab dem 1. Januar 2020 geltenden Fassung.[10] Jedenfalls gelangt das Sozialgericht Hamburg unter Heranziehung des Artikel 19 UN-BRK, ohne diesen für unmittelbar anwendbar zu erklären, zu einer für den Kläger günstigen Entscheidung. Andere Gerichte waren in der Vergangenheit hier sehr viel „deutlicher“, so etwa ein Judikat des Sozialgerichtes Düsseldorf vom 07. Oktober 2013.

III. Der Beschluss des Sozialgerichtes Düsseldorf vom 7. Oktober 2013, Aktenzeichen S 22 SO 319/13 ER^[11]

Im Rahmen eines einstweiligen Rechtschutzverfahrens hatte das Sozialgericht Düsseldorf über die Gewährung einer 24-Stunden-Assistenz zu entscheiden. Da sich die Antragstellerin auf Artikel 19 UN-BRK berief, musste sich das Sozialgericht Düsseldorf mit dieser Vorschrift auseinandersetzen. Es gelangte in seinen Entscheidungsgründen zu der klaren Auffassung, die Regelung, in Art. 19 lit. a UN-BRK, wonach niemand verpflichtet werden könne in besonderen Wohnformen zu leben, sei unmittelbar anwendbar. Dies gelte trotz der Formulierungen in Art. 4 Abs. 2 und 33 UN-BRK, wonach hierfür erst geeignete Maßnahmen von den Vertragsstaaten getroffen werden müssten.[12] Die Aussage sei hinreichend deutlich.

IV. Der Beschluss des Landessozialgerichts Baden-Württemberg vom 22. Februar 2018 Aktenzeichen L 7 SO 3516/14^[13]

Sehr viel distanzierter geht die Entscheidung des Landessozialgerichts Baden-Württemberg vom 22. Februar 2018, die jüngst mit ausführlichen und sehr beachtlichen Argumenten von Frankenstein besprochen wurde,[14] an Artikel 19 UN-BRK heran.

Das Gericht vertritt in dieser Entscheidung die Auffassung, Artikel 19 UN-BRK begrenze den Mehrkostenvorbehalt in §§ 9, 13 SGB XII nicht. Auch sei die Vorschrift nicht unmittelbar anwendbar. Selbst als Auslegungshilfe, so das Gericht in seinen Entscheidungsgründen, sei sie eigentlich nicht heranzuziehen. Denn sie sei ihrem Wesensgehalt nach eher als Abwehrrecht gestaltet und treffe keine Aussagen zur Gewährung von Sozialleistungen. Wie schon das eingangs erörterte Urteil des Sozialgerichts Hamburg, zieht das Landessozialgericht Baden-Württemberg an dieser Stelle die Regelung des Artikel 11 GG als Beleg für seine diesbezügliche Argumentation heran.

V. Fazit

Die Entscheidung des Sozialgerichtes Hamburg vom 4. Dezember 2018 ist nicht nur ihrem Inhalt nach zu begrüßen. Es überzeugt insbesondere die Auslegung von Artikel 19 UN-BRK. Dabei ist dem Gericht zuzustimmen, dass Artikel 19 UN-BRK aufgrund seines uneindeutigen Wortlautes, nicht unmittelbare Anwendung findet. Demzufolge kann auch keine Rede davon sein, dass die Vorschrift die Mehrkostenvorbehalte in den §§ 9, 13 SGB XII verdrängt. Insoweit macht es sich das Sozialgericht Düsseldorf in seiner Entscheidung aus dem Jahre 2013 zu einfach, wenn es den Fokus lediglich auf die Formulierung in Art. 19 lit. a UN-BRK legt und die Eingangssequenzen im ersten Absatz weitestgehend außen vor lässt. So erfreulich diese Auslegung im Ergebnis gerade auch für die Betroffenen sein mag, sie gibt ihnen rechtsdogmatisch eher Steine statt Brot und ist in dieser Form bisher auch ohne – veröffentlichte – Nachfolger geblieben.

Andererseits ist aber auch der Auslegung des LSG Baden-Württemberg von Artikel 19 UN-BRK nicht zuzustimmen. Das Gericht vertritt hier die Auffassung, es handle sich bei Artikel 19 UN-BRK letztlich um ein bloßes Abwehrrecht, welches beispielsweise Artikel 11 GG nachgestaltet sei. Diese Auslegung kann aus mehreren Gründen nicht überzeugen. Zum einen gewährleistet Artikel 11 GG allein die Freizügigkeit innerhalb des Bundesgebietes.[15] Eine ähnliche Garantie auf behinderungsspezifischer und menschenrechtsbasierter Basis gewährleistet auch Art.18 UN-Behindertenrechtskonvention.[16] Von daher verbietet sich eine systematische Vergleichbarkeit zwischen Artikel 19 UN-BRK und Artikel 11 GG. Da Artikel 19 UN-BRK ebenfalls das Recht auf Freizügigkeit gewährleistet, ergibt sich schon daraus, dass Artikel 19 UN-BRK einen anderen Inhalt hat. Hier wird ein Irrweg beschritten, der den Bedeutungsgehalt des Artikel 19 UN-BRK abschwächen soll.

Besonders überzeugend in der Argumentation des Sozialgerichts Hamburg ist die Heranziehung der Äußerungen des UN-Fachausschusses zu Artikel 19 UN-BRK. Denn es existiert ansonsten keine Auslegungshilfe. Dadurch aber bliebe es bei einem bloßen Nebeneinander des in den §§ 9, 13 SGB XII verankerten Mehrkostenvorbehaltes einerseits und von Artikel 19 UN-BRK andererseits mit dem Ziel, die Verpflichtung, in besonderen Wohnformen leben zu müssen, durch geeignete Maßnahmen zu beseitigen. Hieraus ließe sich, folgt man der Auffassung einer parallelen Anwendung dieser Normen, nichts Fruchtbares herleiten. Erst durch den Rückgriff auf entsprechende Auslegungshilfen des UN-Fachausschusses lässt sich der Gewährleistungsgehalt des Artikels 19 UN-BRK nutzbringend in den Abwägungsprozess einbeziehen.

In diesem Zusammenhang ist es aber bedauerlich, wenn in der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zur Auslegung der UN-Behindertenrechtskonvention eine deutliche Distanz zum UN-Fachausschuss herauszulesen ist.[17] Insbesondere in der zuletzt sehr gelobten Entscheidung zu den Wahlrechtsausschlüssen befasst sich das Bundesverfassungsgericht auch mit der Rechtsverbindlichkeit der Arbeit des UN-Fachausschusses.[18] Das Bundesverfassungsgericht gelangt erneut zu der Auffassung, die Ausführungen des Fachausschusses seien zwar zu beachten, letztlich jedoch völlig unverbindlich. Der UN-Fachausschuss besitzt nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichtes in seiner jüngsten Entscheidung zu den Wahlrechtsausschlüssen kein Mandat zur Auslegung der UN-BRK.[19] Dies geht in dieser drastischen Formulierung sicherlich zu weit. Zusammensetzung, Aufgaben und Befugnisse des Fachausschusses sind in Art. 34–39 UN-Behindertenrechtskonvention und im Zusatzprotokoll eindeutig festgelegt. Sie sind Teil des als Bundesrecht vom Deutschen Bundestag kodifizierten Gesetzes. Von daher sollte das Beispiel des Sozialgerichtes Hamburg, die Äußerungen des UN-Fachausschusses als Auslegungshilfe für die entsprechenden Artikel der UN-Behindertenrechtskonvention heranzuziehen, Schule machen. Diese Methodik ist konstruktiver als der letztlich fruchtlose Streit darüber, ob Artikel 19 UN-BRK schon jetzt unmittelbar Anwendung findet.

Beitrag von RA Dr. Martin Theben, Berlin

Fußnoten

[1] Vgl. u. a. Heinz, Dirk, Eingliederungshilfe nach Besonderheit des Einzelfalls, SuP 2017, S. 176–188.; Heinz, Dirk, Die Vorgaben der UN-Behindertenrechtskonvention und deren praktische Bedeutung bei der Wahrnehmung der Ansprüche behinderter Menschen, ZFSH/SGB 2016, S. 7–16.; Schmitt, Laura, Das Bundesteilhabegesetz auf dem Prüfstand der UN-Behindertenrechtskonvention, NZS 2018, S. 247–255; Tolmein, Oliver, Gleichbehandlung und die UN-Behindertenrechtskonvention in der sozialrechtlichen Praxis https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/uploads/tx_commerce/Gleichbehandlung_und_die_UN_BRK_in_der_sozialrechtlichen_Praxis.pdf, S. 11 f; zuletzt abgerufen am 04.04.2019; Welti, Felix, Potenzial und Grenzen der menschenrechtskonformen Auslegung des Sozialrechts am Beispiel der UN-BRK, Gesellschaftliche Bewegungen – Recht unter Beobachtung und in Aktion 2016.

[2] Vgl. die Meldungen im Nachrichtenportal KOBINET https://kobinet-nachrichten.org/de/1/nachrichten/39276/Markus-Igel-bangt-um-Selbstbestimmung.htm, zuletzt abgerufen am 04.04.2019, und der Saarbrücker Zeitung, Onlineausgabe vom 22. Januar 2019 https://www.saarbruecker-zeitung.de/saarland/protest-demo-vor-dem-saar-sozialamt-fuer-den-tetraspastiker-markus-igel_aid-35815105, zuletzt abgerufen am 04.04.2019.

[3] Zum Begriff und seiner behindertenpolitischen Entstehungsgeschichte Theben, Martin in Deinert,Olaf/Welti,Felix (Hrsg.), Stichwortkommentar Behindertenrecht, 2. Aufl. Baden-Baden 2018 Rz. 1 f.

[4] Zum Wortlaut und seinem Gehalt vgl. https://www.behindertenrechtskonvention.info/unabhaengige-lebensfuehrung-3864/, zuletzt abgerufen am 04.04.2019.

[5] Vgl. https://sozialgerichtsbarkeit.de/sgb/esgb/show.php?modul=esgb&id=204661&s0=Art.%2019%20UN-BRK&s1=&s2=&words=&sensitive, zuletzt abgerufen am 04.04.2019.

[6] Anmerkung des Autors.

[7] Antrag der Fraktion Die Linke vom 24. Februar 2011, Bundestags-Drucksache 17/4911;  (Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Arbeit und Soziales vom 9. Juni 2011, Bundestags-Drucksache 17/6154; Bundestags-Plenarprotokoll 17/121 vom 8. Juli 2011, S. 14337B).

[8] Vgl. die in Englisch gehaltene Internetseite des UN-Fachausschusses https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/CRPDIndex.aspx, zuletzt abgerufen am 04.04.2019, und die Erläuterungen über dessen Arbeit von der UN-Monitoring-Stelle beim Deutschen Institut für Menschenrechte https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/monitoring-stelle-un-brk/themen/un-fachausschuss-crpd/, zuletzt abgerufen am 04.04.2019.

[9] Englischsprachlicher Bericht vom 12. Dezember 2014, siehe https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/user_upload/PDF-Dateien/Sonstiges/Thematic_study_on_the_right_of_persons_with_disabilities.pdf, zuletzt abgerufen am 04.04.2019, und ein in deutscher Sprache veröffentlichtes Informationspapier zu dem Bericht des Deutschen Instituts für Menschenrechte https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/user_upload/Publikationen/Weitere_Publikationen/Information_der_Monitoring-Stelle_UN-BRK_anlaesslich_der_Thematischen_Studie_des_UN-Hochkommissariats_zum_Recht_von_Menschen_mit_Behinderungen_auf_unabhaengige_Lebensfuehrung.pdf, zuletzt abgerufen am 04.04.2019.

[10] Zum Wortlaut der ab dem 01.01.2020 geltenden Fassung von § 104 SGB IX n. F. https://dejure.org/gesetze/SGB_IX/104.html (zuletzt abgerufen am 04.04.2019); freilich ergibt sich aus § 104 Abs. 3 Sätze 1 und 2 SGB IX, dass auch nach der Neufassung der entsprechende Leistungsträger prüft und darüber befindet, ob eine stationäre bzw. besondere Wohnform, um im Duktus des Art. 19 UN-BRK zu bleiben, zumutbar ist. 

[11] Vgl. https://sozialgerichtsbarkeit.de/sgb/esgb/show.php?modul=esgb&id=165971&s0=Art.%2019%20UN-BRK&s1=&s2=&words=&sensitive, zuletzt abgerufen am 04.04.2019.

[12] Das Gericht nimmt dabei Bezug auf Masuch: „Die UN-Behindertenrechtskonvention anwenden!“; Forum D, Beitrag D5-2012 unter www.reha-recht.de; 20.03.2012, Ziffer 3.

[13] https://sozialgerichtsbarkeit.de/sgb/esgb/show.php?modul=esgb&id=198922&s0=Art.%2019%20UN-BRK&s1=&s2=&words=&sensitive, zuletzt abgerufen am 04.04.2019.

[14] Frankenstein, Arne: Eingliederungshilfeleistungen in Form eines Persönlichen Budgets und deren rechtliche Begrenzungsmöglichkeiten im Kontext von Art. 19 UN-BRK – Anmerkung zu LSG Baden-Württemberg, Urteil vom 22.02.2018, Az. L 7 SO 3516/14 – Teil I-III; Beiträge A25-2018 bis A27-2018 unter www.reha-recht.de. Teil II befasst sich insbesondere mit Art. 19 UN-Behindertenrechtskonvention und dessen Würdigung durch das LSG Baden-Württemberg.

[15]  Wortlaut des Grundgesetzartikels https://dejure.org/gesetze/GG/11.html zur Auslegung des Grundrechtes durch das Bundesverfassungsgerichtes in jüngerer Zeit (zuletzt abgerufen am 04.04.2019), vgl. BVerfG Urteil vom 17. Dezember 2013 1 BvR 3139/08, vgl. https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2013/12/rs20131217_1bvr313908.html, Rz. 252 ff., zuletzt abgerufen am 04.04.2019.

[16] Zum Wortlaut und Gehalt vgl. https://www.behindertenrechtskonvention.info/freizuegigkeit-und-staatsangehoerigkeit-3833/, zuletzt abgerufen am 04.04.2019.

[17] Theben, Martin: Die höchstrichterliche Rechtsprechung zur UN-Behindertenrechtskonvention https://www.reha-recht.de/fachbeitraege/beitrag/artikel/beitrag-a18-2018/, zuletzt abgerufen am 04.04.2019.

[18]  BVerfG Beschluss vom 29 Januar 2019 2 BvC 62/14 https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2019/01/cs20190129_2bvc006214.html, zuletzt abgerufen am 04.04.2019.

[19] Ebenda Rz. 65.